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金融保護主義: 內涵、影響與政策應對
由美國次貸問題引發(fā)的全球金融動蕩，已經成為大蕭條以來最為嚴重的金融危機，對金融部門和實體經濟部門都造成了嚴重的沖擊，美國、歐洲、日本等發(fā)達經濟體、中國、印度、巴西等新興經濟和其他發(fā)展進一步中國家的經濟增速放緩，不少國家陷入衰退。為了防止危機蔓延，對實體經濟部門造成更嚴重的影響，各國政府紛紛出臺了史無前例的救市舉措，以挽救金融部門，并緩解危機對經濟增長與就業(yè)的沖擊。
但是，歐洲和美國政府動用大量資金為本國銀行注資，但對于外國銀行卻采取“善意的忽視”；同時，在一些政府在救援本國金融機構時要求它們要暫離海外市場，以將有限的資金用于本國。另一方面，發(fā)達國家紛紛采取措施，阻止外國資本進入本國金融市場，尤其對于股權投資采取一定程度的抵制態(tài)度。一些政府對金融資本流動的雙向限制就成為了金融保護主義。
以前，金融保護主義特指新興市場公司在試圖取得發(fā)達市場公司戰(zhàn)略性股權時面臨的壁壘（摩根士丹利，2007）。 在面臨全球金融危機的條件下，發(fā)達國家采取更進一步的重商主義保護措施，“買本國貨、用本國人、救本國機構”，保護主義從傳統(tǒng)的貿易領域向貿易、金融領域滲透。金融保護主義成為一些國家的重要救市工具，但是金融保護主義將直接引發(fā)全球金融市場上資金流動的雙向受阻，從而可能失去“全球金融市場”。
一、金融保護主義的內涵
金融保護主義的首次提出是在2007年摩根士丹利的年會，此前一般為貿易與投資保護主義的一個部分。由于東亞經濟體和石油出口國累積了大量的外匯儲備，為了提高這些資產的收益性，外匯儲備持有國紛紛加大對外投資的規(guī)模，進入發(fā)達國家的金融市場，以購買收益率相對主權債券更高的權益類投資產品。但是，在這個過程中，發(fā)達經濟體以這些資本（主要是以主權財富基金的形式）缺乏透明度和相關監(jiān)管規(guī)則為理由，設置各種各樣的壁壘，阻止這些資本投資本國金融市場，這樣產生了所謂的金融保護主義。
隨著美國金融危機的爆發(fā)和蔓延，很多國家的金融部門受到重創(chuàng)，尤其是美國、英國等。這些國家針對金融部門和金融市場采取了強有力的救援政策，其中美國布什政府實施了規(guī)模高達8500億美元針對金融行業(yè)的救援計劃，奧巴馬政府也出臺了金融穩(wěn)定計劃。
但是，這些救援計劃中的一些措施明確地或者隱含地包括了金融保護主義條款。比如，大部分政府首先強調金融機構的自救，比如奧巴馬政府的金融穩(wěn)定方案首先要求銀行接受“壓力測試”，這就要求金融機構撤回所有可以利用的資本以應付“壓力”。另外，這些救援計劃都是針對本國的金融機構，而對于在本國的外國金融機構則不在救援的范圍之內。還有，政府隱含地要求金融機構首先向本國的其他金融機構和公司提供信貸，以恢復金融市場的資金融通功能，向本國公司提供投資資金以促進就業(yè)與增長。
更值得注意的是，一些政府出臺新的保護措施以阻止外國資本投資本國市場。比如，在中國鋁業(yè)投資澳大利亞力拓，澳大利亞國庫部長韋恩斯萬就要求收緊該國外來投資管理規(guī)定，將可轉換債券等投資視為股權投資。而此前，可轉換債券在澳大利亞被視為債權投資。
實際上，金融保護主義并不是新鮮事物，而是開放式保護主義的一種。發(fā)達國家積極鼓吹對外開放的形象及其高度的對外開放易于讓人們忽略這些國家對本國市場的保護。開放式保護主義是一國(或多國聯盟)政府一方面保持國內市場總體對外開放乃至擴大開放的大環(huán)境，另一方面又根據本國經濟利益的需要以公益性、社會性、程序性等類訴求為依據，以專項法規(guī)的定向約束和管理體系的針對國外投資者設置制度化的市場障礙。目的是在市場開放的同時，實現對特定領域的局部性保護。將這套政策引用到金融領域就形成了開放式金融保護主義（趙江，2002）。
開放式保護主義是在經濟全球化不斷發(fā)展的新形勢下傳統(tǒng)貿易保護主義演化的必然結果，開放式保護主義并不一定排斥貿易保護主義，而是對貿易保護主義不足之處的一個補充。在某些領域，開放式保護主義能夠收到貿易保護主義無法達到的保護效果。比如，美國政府對銀行、證券和保險領域中的核心業(yè)務提供了明確、具體、堅定而圓滑的保護，使得中國金融機構很難獲得見縫插針的機會。
二、金融保護主義的影響
金融保護主義與貿易保護主義存在一定相似性，即是一種以鄰為壑的保護政策，對本國金融機構、金融投資和金融市場提供一定的保護，但是這些保護措施可能對其他國家造成重大的沖擊。
實際上，金融保護主義是一些經濟體一種短期性的自我保護，具有一定的合理性。金融資本一定程度上是與國家經濟利益相聯系的，與政府也存在千絲萬縷的關系，當經濟不景氣時，金融資本必須服務于國家利益。其一，政府救市的資源有限，必須把錢用在刀刃上。在金融危機的巨大沖擊下，政府已經支付巨大的資金救助金融機構和金融部門，其財政壓力巨大，但是金融市場的功能尚未恢復，資金融通和資源配置的效率持續(xù)低迷。在奧巴馬金融穩(wěn)定計劃中，政府強調的是以政府資金為緩沖資金，重在提高私人部門的參與度，“保護具有系統(tǒng)重要性的金融機構的生存能力，以便這些機構能夠履行自己的職責”，從而重振美國金融體系。
其二，政府面對選舉政治，必須關注就業(yè)與增長問題，政府政策目標是持續(xù)執(zhí)政，在控制財政赤字的同時，政府必須通過“買本國貨、用本國人、救本國機構”來達到促進就業(yè)和增長的目的，否則政府無法向納稅人和選民交待。
其三，目前金融市場上的金融資產價格和其他資產價值可能處于低位，目前國內政府和企業(yè)無力出資購買，政府不希望這些質量高、價格低的金融資產和資源被外國投資者乘機持有，因此出臺相關投資保護措施也是情理之中。最后，從金融機構本身看，在危機條件下，主動縮小資產負債表也是風險管理的一個重要部分，而且從一些國家撤資，也是金融機構過去幾年過度的金融擴張的一個理性的矯正。
但是，金融保護主義是一種飲鴆止渴的短視行為，不僅會給本國的長期發(fā)展帶來負面影響，更可能會給其他國家和全球經濟帶來沖擊。從長期看，金融機構被迫從海外撤資，不利于其海外業(yè)務的發(fā)展和海外市場的開拓，即為了向國內消費者及企業(yè)繼續(xù)放貸而犧牲國際業(yè)務，使得金融機構無法在全球范圍內配置其資源，一旦資金從某個國家撤出，再次進入還可能遭遇法律等方面的壁壘；另一方面，在當前信心不足的環(huán)境下，政府向銀行施壓收縮海外業(yè)務并不一定能實質性地促使銀行放寬對本國的信貸規(guī)模。因為本國的信貸業(yè)務可能收益更低而風險反而更大，這樣可能出現更加嚴重的惜貸現象，反過來市場信心低迷，市場預期黯淡，對本國金融體系恢復和經濟復蘇并非好事。
從全球層面看，金融保護主義的危害相當大。英國首相布朗在世界經濟論壇警告稱，面對全球經濟困境，金融保護主義的危害性將遠遠超過貿易保護主義。一方面，發(fā)展中國家可能是最大受害者。目前，一些國家在為陷入困境的銀行提供救助時，只局限于自己國內的金融機構，而在這些國家有業(yè)務的外國金融機構被禁止從中受益，導致它們被迫從這些國家撤資，在這個過程中，最大的受害者將是發(fā)展中國家，因為它們的金融體系的基礎脆弱，更容易受到沖擊。國際金融協(xié)會研究表明，今年流入新興市場的凈資本流動將降至1650億美元，預計將比2007年減少82（IIF,2009）。
另一方面，金融資源配置效率將降低，影響全球經濟增長速度。金融市場邁向全球化，使國際的金融資源分配及運用更有效率，這對全球經濟的增長及發(fā)展至關重要。從事生產活動較有優(yōu)勢的發(fā)展中經濟體系能夠取得更多金融資源，使生產及經濟增長潛力得以全面發(fā)揮，本國人民及境外資金擁有人同時受惠。一旦境外資金無法進入或者被迫退出這樣具有相對優(yōu)勢的投資地，那么資源配置效率將大幅受挫，全球金融體系秩序恢復被耽擱，全球經濟增長動力不足。IMF預計，2009年全球經濟增長僅為0.5％，而且這一預測是建立在金融行業(yè)恢復功能、信貸市場重新活躍的基礎之上（IMF，2009）。如果金融保護主義蔓延，那么世界可能失去“全球金融體系”，全球經濟復蘇可能漫漫無期。香港金融管理局總裁任志剛甚至表示，金融保護主義有可能在全球蔓延，從而引發(fā)第二波金融海嘯。
三、金融保護主義的治理
大蕭條期間，一輪又一輪的貿易保護主義報復，對全球貿易的發(fā)展產生了巨大的負面沖擊，各個國家以鄰為壑的貿易保護主義最后使得各個經濟體陷入了更加嚴重的衰退。目前，在金融危機的影響下，全球貿易保護主義和金融保護主義又有抬頭跡象，尤其是一些重要的經濟體以犧牲他國利益來照顧本國經濟的做法，可能引發(fā)新一輪貿易保護主義和金融保護主義戰(zhàn)爭。保護主義可能成為金融危機中各個政府需要面對的外部風險因素之一。
市場和政界人士大多認為，遏制金融保護主義比反對貿易保護主義要困難很多。面對全球金融體系可能分崩離析的風險，很多學者和政府官員呼吁全球主要經濟體，共同采取全球性解決方案，應對全球金融危機，遏制貿易和金融保護主義，完善全球金融體系的資金融通和資源配置功能，進而促進全球經濟的復蘇。英國首相布朗指出，世界主要國家之間以及全球金融機構之間必須加強合作，這對于確保資金流向發(fā)展中國家至關重要。具體的改革措施可能包括以下方面。
首先，金融保護主義的治理需要建立一個全球性的治理框架。在過去半個多世紀中，全球進行艱苦的貿易談判，雖然多哈回合至今無果，但是已經建立了世界貿易組織以有效地解決全球貿易爭端問題，但現在沒有一個完善的機制和相應的機構來解決金融保護問題。英國金融服務管理局主席特納 (Turner)表示，在金融方面缺少一個與世界貿易組織相匹配的組織，這樣就無法通過一個具有權力的特別仲裁組織來解決金融保護主義問題，這是一個典型的全球治理問題。“我們仍需最終制定出明確的全球規(guī)則?！保ń鹑跁r報，2009）2月22日召開的二十國集團峰會歐洲籌備會同樣表示，支持在倫敦峰會上討論制定可持續(xù)經濟活動的全球憲章，最終建立一個全球治理結構（人民日報，2月24日）。
其次，強化國際貨幣基金組織的職能，使之成為全球金融爭端的仲裁機構。歐洲各國強調國際貨幣基金組織應該成為二十國峰會行動計劃的監(jiān)督者，同時要建立制裁機構以加強打擊“不合作”的金融中心。
再次，改革全球金融監(jiān)管機制。金融監(jiān)管機制的缺失和不到位是本輪金融危機在全球蔓延并造成嚴重后果的重要原因，金融監(jiān)管體制的改革已經不是中長期的工作，而是刻不容緩的任務，尤其在金融保護主義日益嚴重的危機時刻。金融穩(wěn)定論壇主席德拉基爾認為，新的全球金融監(jiān)管機制在限制金融機構的風險行為時候，應該促進金融機構在全球的金融活動，尤其是推動他們進行跨境信貸，以促進金融市場信心的快速回升。
最后，遏制金融保護主義與反對貿易保護主義應該統(tǒng)一行動。實際上，在全球經濟一體化的條件下，國際貿易和國際金融的關系已經不可分離，比如只對本國的貿易商提供貿易融資，可能不利于外國貿易商在本國開展國際貿易業(yè)務，進而妨礙全球貿易的回暖和市場信心的恢復。在這兩個問題上，全球相關國家應該采取一致行動。比如，全球應該限制各國經濟刺激計劃中的“買本國產品”條款，這類條款目前已經成為最引人關注的經濟威脅。
四、中國的視角
作為全球第四大經濟體、第二大貿易國和第三大外資流入國，中國在全球經濟格局中具有重要作用，同時在全球金融危機中也難以獨善其身。雖然，在以4萬億經濟刺激計劃為核心、10大舉措為重點和10大產業(yè)規(guī)劃為依托的救市過程中，中國信貸投放形式喜人，一些經濟指標趨穩(wěn)，成為經濟增長較為良好的經濟體。但是，1月份中國出口同比下跌17.5％，進口狂跌43.1％，同時外商直接投資下挫32.7％（國家統(tǒng)計局、商務部，2009）。對于出口導向型的經濟增長模式，貿易和投資的惡化可能意味著中國經濟前景令人擔憂，尤其是外商直接投資的大幅下降可能弱化出口部門的增長動能。
在人民幣升值預期減少之后，外資流入的主要決定因素可能是國際金融市場的走勢。目前，金融危機是否見底仍然存在爭議，海外金融機構的損失確認、問題資產剝離和去杠桿化過程仍在繼續(xù)，外商直接投資可能持續(xù)一段低迷狀況。如果國外的政府強化金融保護主義，那么外資流出可能更加明顯，進而惡化包括中國在內的發(fā)展中國家的外商投資形勢。為了應對外資流入放緩和各種形式的金融保護主義，中國需要做好準備工作，有所為有所不為。
首先，中國應該充分估計到形勢的嚴重性，只要金融危機的沖擊持續(xù)，那么貿易保護主義和金融保護主義就將持續(xù)。按市場估計，美國經濟至少還需要1－2年的時間才能從危機中恢復，這個過程可能就有比較嚴重的保護主義措施。中國對此應該有充分的準備，而且即使經濟復蘇，金融保護主義仍然會存在。
其次，中國應該做好投資的替代準備工作。如果外商直接投資大幅減少，甚至產生外商直接投資的凈流出（可能性非常小，因為中國經濟表現相對良好，而且是最大的潛在市場），那么中國應該尋找國內的資源保證維持一定水平的投資增長。另外，外資撤出可能導致企業(yè)破產、工人失業(yè)等經濟社會問題。不過，在投資問題上，應該協(xié)調好投資儲蓄的關系，將投資的重點轉移至社會保障、民生工程、衛(wèi)生教育等，而不能重蹈高投資、低產出的老路。
再次，中國應該強化國際雙邊和多邊合作，統(tǒng)一遏制金融保護主義。在雙邊方面，中國應該支持企業(yè)走出去，尤其是資源類、金融服務業(yè)等的股權投資；在多邊方面，中國可以和其他國家協(xié)調立場，加強合作，反對各種形式的貿易保護主義和金融保護主義。同時，中國可以提出相關建議，比如如何建立一個維持金融穩(wěn)定和解決國際金融問題糾紛的機制。
還有，中國也應該適當保護自己的金融產業(yè)和金融市場。雖然，中國金融市場和金融行業(yè)得到長足的發(fā)展，在金融危機受到的沖擊較小，但是，這和中國金融開放程度較低緊密相關，是“中國投資少而不是中國投資好”。金融開放度小與國內金融體系發(fā)展較淺、金融市場結構有待完善和金融制度尚需健全等不足方面是直接相關的，中國金融行業(yè)可能還是一個“幼稚的”戰(zhàn)略行業(yè)。相應地，中國還應該制定其他戰(zhàn)略性產業(yè)的階段性保護目標，使保護的重點與外部經濟環(huán)境及我國經濟發(fā)展水平相適應（趙江,2002）。
最后，中國應該積極參與全球經濟治理結構改革，并強化與國際金融組織的合作。比如，中國應該呼吁IMF進行投票權和治理結構的改革，以提高發(fā)展中國家的代表性，同時呼吁世界銀行和其他多邊發(fā)展機構的改革。另外，中國應該強化通過國際金融組織參與全球經濟治理框架改革、全球金融危機救援和貿易、發(fā)展融資等，而避免直接面對主權國家以規(guī)避國家信用風險。比如，可以通過世界銀行發(fā)行熊貓債，以支持國外政府和金融機構的金融救援；可以通過IMF設立全球金融救援基金，以提供對發(fā)展中國家的救援與支持；可以通過國際金融公司的全球貿易融資服務計劃，推進全球貿易的發(fā)展等。
