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解析美國金融監(jiān)管體系改革方案
該方案還需美國國會批準(zhǔn)，因此,最終落實(shí)仍需一段時間。共和黨右翼人士對該方案違反自由市場原則加以抨擊，但該方案同時也得到了許多民主黨議員的支持，預(yù)計(jì)最終方案應(yīng)可能有所調(diào)整。
下面，對美國金融監(jiān)管體系的改革歷史以及此次改革的主要內(nèi)容做簡要分析，供參考。
一、美國金融監(jiān)管體系的歷史變革
1. 美國金融監(jiān)管體系的演變歷史
20世紀(jì)30年代大蕭條之后，人們對自由競爭的金融市場產(chǎn)生了懷疑，認(rèn)為金融體系具有內(nèi)在不穩(wěn)定性，為構(gòu)建新的銀行制度美國政府頒布了一系列法令。
1933年6月16日頒布了《格拉斯-斯蒂格爾法案》（也稱《1933年銀行法》），與之后相繼頒布的《聯(lián)邦儲蓄制度Q條例》、《1934年證券交易法》、《投資公司法》等一系列法案，共同形成了美國的金融分業(yè)經(jīng)營制度。
1956年頒布了《銀行控股公司法》，彌補(bǔ)了銀行控股公司通過持有證券機(jī)構(gòu)股份間接參與證券交易的漏洞，并進(jìn)一步分化商業(yè)銀行和投資銀行業(yè)務(wù)。
1978年頒布了《國際銀行法案》，規(guī)定新進(jìn)入美國的外資銀行的經(jīng)營范圍也將受《格拉斯-斯蒂格爾法案》限制。
1987年頒布了《銀行公平競爭法案》，彌補(bǔ)了通過設(shè)立“非銀行業(yè)銀行”間接從事銀行業(yè)務(wù)的漏洞。
美國金融分業(yè)經(jīng)營制度切斷了銀行業(yè)與證券市場的聯(lián)系，為防范經(jīng)濟(jì)危機(jī)再次發(fā)生設(shè)立了一道防火墻。美國銀行業(yè)進(jìn)入了相對平穩(wěn)時期。
從1990年開始，美國金融衍生品市場蓬勃發(fā)展，各種創(chuàng)新金融工具層出不窮，為了提高本國金融業(yè)的國際競爭實(shí)力，美國政府開始放松金融管制，金融機(jī)構(gòu)逐步拓寬經(jīng)營范圍，銀行、證券和保險之間的“防火墻”逐漸被打通。放松管制浪潮在20世紀(jì)80年代末、90年代初達(dá)到高潮，促使金融業(yè)蓬勃發(fā)展的同時也醞釀著新一輪的金融危機(jī)。
為保障金融體系的穩(wěn)定，防范金融危機(jī)，1999年11月4日,美國頒布了《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，并廢除《格拉斯-斯蒂格爾法案》第20條：禁止會員銀行與任何從事有價證券業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)營，允許商業(yè)銀行以金融控股形式從事包括證券和保險業(yè)務(wù)在內(nèi)的全面金融服務(wù)，從法律上消除了銀行、證券、保險各個金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)范圍上的界線。
隨著《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》的頒布，美國出現(xiàn)了一種介于分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管之間的新監(jiān)管模式，學(xué)界稱之為“傘形監(jiān)管模式”，也就是美國現(xiàn)行的“雙重多頭”金融監(jiān)管體系。在這種模式下，金融控股公司的各子公司根據(jù)業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，而聯(lián)邦儲備理事會為金融控股公司傘狀監(jiān)管者，負(fù)責(zé)評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司整體資本充足性、風(fēng)險管理的內(nèi)控措施以及集團(tuán)風(fēng)險對存款子公司的潛在影響等。另外，美國的州政府在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監(jiān)管權(quán)限，尤其是對保險機(jī)構(gòu)享有全面的監(jiān)管權(quán)。
2. 美國現(xiàn)行“雙重多頭”金融監(jiān)管體制框架
2008年金融危機(jī)爆發(fā)前，美國采取的是“雙重多頭”金融監(jiān)管體制?！半p重”是指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)力，“多頭”是指有多個履行金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。美國政府在聯(lián)邦一級的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有：聯(lián)邦儲備體系（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）、證券交易委員會(SEC)、聯(lián)邦住房放款銀行委員會、聯(lián)邦儲備貸款保險公司、全國保險監(jiān)管者協(xié)會(NAIC)、聯(lián)邦儲備監(jiān)督署和國民信貸聯(lián)合會等，分別對各類金融機(jī)構(gòu)實(shí)施專業(yè)的交叉監(jiān)管，具體如下圖所示。
3. 美國現(xiàn)行“雙重多頭”金融監(jiān)管體制的優(yōu)缺點(diǎn)
這種縱橫交錯的立體監(jiān)管模式的主要優(yōu)點(diǎn)在于：（1）可以發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)化分工優(yōu)勢。每個監(jiān)管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)管事務(wù)，有利于細(xì)化每項(xiàng)監(jiān)管工作，突出監(jiān)管重點(diǎn)，監(jiān)管力度較強(qiáng)。（2）有監(jiān)管競爭優(yōu)勢?？杀苊獗O(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力過于集中，多重監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時并存，相互制約，相互競爭，在競爭中可以提高監(jiān)管效率。事實(shí)證明，美國的這套金融監(jiān)管機(jī)制確實(shí)在歷史上支持了美國金融業(yè)的繁榮。
然而，金融危機(jī)的爆發(fā)卻暴露出美國金融監(jiān)管體系中的嚴(yán)重問題：（1）多頭監(jiān)管。美國對金融機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，但其金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營階段，金融產(chǎn)品之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。在監(jiān)管和被監(jiān)管者之間存在著明顯重疊和錯配的情況下，卻沒有任何一個金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有監(jiān)控市場系統(tǒng)性風(fēng)險所必備的信息與權(quán)威。（2）監(jiān)管疏漏。隨著美國金融衍生品市場的高速發(fā)展，上世紀(jì)90年代，美國主要的商業(yè)銀行和證券公司都已建立了衍生產(chǎn)品部，大力拓展結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品業(yè)務(wù)。金融危機(jī)爆發(fā)之前，這些結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機(jī)構(gòu)的重要收入來源，卻沒有一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣稱對這些產(chǎn)品負(fù)有監(jiān)管責(zé)任。（3）監(jiān)管失控。一些金融機(jī)構(gòu)為更多更快地發(fā)放次級貸款，有意放松對貸款人基本貸款資質(zhì)和條件的審查。另外，在次貸通過證券化轉(zhuǎn)為次債的過程中，不僅存在擔(dān)保過度的問題，而且圍繞次貸和次債進(jìn)行的一系列衍生過程中，每個環(huán)節(jié)的信用評估都是相互脫節(jié)的。
二、美國金融監(jiān)管體系改革方案的主要內(nèi)容
根據(jù)美國財(cái)政部發(fā)布的白皮書，這次改革的核心內(nèi)容有兩部分，一是將美國聯(lián)邦儲備委員會打造成“超級監(jiān)管者”，全面加強(qiáng)對大金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管；二是設(shè)立新的消費(fèi)者金融保護(hù)署，賦予其超越目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力。具體涵蓋以下五大方面。
1.加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。所有可能給金融系統(tǒng)帶來嚴(yán)重風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)都必須受到嚴(yán)格監(jiān)管。具體包括六方面改革：（1）財(cái)政部將成立金融服務(wù)監(jiān)管委員會，以監(jiān)視系統(tǒng)性風(fēng)險，同時促進(jìn)跨部門合作；（2）強(qiáng)化美聯(lián)儲權(quán)力，監(jiān)管范圍擴(kuò)大到所有可能對金融穩(wěn)定造成威脅的企業(yè)。除銀行控股公司外，對沖基金、保險公司等也將被納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍；（3）對金融企業(yè)設(shè)立更嚴(yán)格的資本金和其他標(biāo)準(zhǔn)的要求，大型、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的企業(yè)將被設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)；（4）成立全國銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以監(jiān)管所有擁有聯(lián)邦執(zhí)照的銀行；（5）撤銷儲蓄管理局及其他可能導(dǎo)致監(jiān)管漏洞的機(jī)構(gòu)，避免部分吸儲機(jī)構(gòu)借此規(guī)避監(jiān)管；（6）對沖基金和其他私募資本機(jī)構(gòu)需在證券交易委員會注冊。
2.建立對金融市場的全方位監(jiān)管。具體包括三方面改革：（1）強(qiáng)化對證券化市場的監(jiān)管，包括增加市場透明度，強(qiáng)化對信用評級機(jī)構(gòu)管理，創(chuàng)設(shè)和發(fā)行方需在相關(guān)信貸證券化產(chǎn)品中承擔(dān)一定風(fēng)險責(zé)任；（2）全面監(jiān)管金融衍生品的場外交易；（3）賦予美聯(lián)儲監(jiān)督金融市場支付、結(jié)算和清算系統(tǒng)的權(quán)力。
3．保護(hù)消費(fèi)者和投資者免受不當(dāng)金融行為損害。為重建對金融市場的信心，政府需對消費(fèi)者金融服務(wù)和投資市場進(jìn)行嚴(yán)格、協(xié)調(diào)的監(jiān)管。具體包括三方面改革：（1）建立消費(fèi)者金融保護(hù)局，以保護(hù)消費(fèi)者不受金融系統(tǒng)中不公平、欺詐行為損害；（2）強(qiáng)化對消費(fèi)者和投資者的金融產(chǎn)品及服務(wù)監(jiān)管，促進(jìn)這些產(chǎn)品透明、公平、合理；（3）提高消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)提供商的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)公平競爭。
4.賦予政府應(yīng)對金融危機(jī)所必需的政策工具。具體包括兩方面改革：（1）建立新機(jī)制，使政府可以自主決定如何處理發(fā)生危機(jī)并可能帶來系統(tǒng)風(fēng)險的非銀行金融機(jī)構(gòu)；（2）美聯(lián)儲在向金融機(jī)構(gòu)提供緊急金融救援前需獲得財(cái)政部許可。
5.建立國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)國際合作。改革和完善國際資本框架，強(qiáng)化對國際金融市場監(jiān)管，對跨國金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作監(jiān)管，并且強(qiáng)化國際危機(jī)應(yīng)對能力。
三、新金融監(jiān)管體系下美聯(lián)儲職權(quán)的變化
1.美聯(lián)儲被賦予更大職權(quán)
改革方案發(fā)布前，美聯(lián)儲的金融監(jiān)管職能主要通過聯(lián)邦儲備銀行對會員銀行的監(jiān)督管理來履行，聯(lián)邦儲備銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)管參加聯(lián)邦儲備體系的州立銀行、銀行持股公司和外資銀行。
在新的金融監(jiān)管體系改革方案中，美聯(lián)儲將被賦予權(quán)力來監(jiān)管美國規(guī)模最大、最具系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性的“一類金融控股公司”，而這些可能對整個系統(tǒng)構(gòu)成威脅的機(jī)構(gòu)本身，也將因此在資本金和流動性方面面臨更高的要求。此外，美聯(lián)儲還首次肩負(fù)起對美國市場上對沖基金和私募基金實(shí)施監(jiān)管的責(zé)任。
方案同時建議創(chuàng)立一個由美國財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的金融服務(wù)監(jiān)管委員會，幫助彌補(bǔ)在監(jiān)管方面的空白，促進(jìn)政策的協(xié)調(diào)以及識別新出現(xiàn)的風(fēng)險；而美聯(lián)儲必須通過這一機(jī)構(gòu)獲得美國財(cái)政部的書面許可，方可行使其系統(tǒng)風(fēng)險監(jiān)管權(quán)力。與此同時，美聯(lián)儲在實(shí)施緊急借貸方面的權(quán)力也將在一定程度上受到美國財(cái)政部的限制。
對于美聯(lián)儲來說，獲得上述監(jiān)管權(quán)力意味著其將成為改革后美國金融監(jiān)管體系中的系統(tǒng)風(fēng)險監(jiān)管者，這也是該機(jī)構(gòu)職權(quán)在過去幾十年中所經(jīng)歷的最大變動。
2.美聯(lián)儲面臨更多考驗(yàn)
如果此項(xiàng)方案得以實(shí)施，美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)力將大大增強(qiáng)，金融創(chuàng)新的監(jiān)管空白將得到有效壓縮。然而盡管這一方案契合當(dāng)前金融格局和美聯(lián)儲的獨(dú)特地位，但要想真正履行好“超級警察”的職責(zé)，還需要付出許多艱辛的努力。
首先，美國政府對美聯(lián)儲的“擴(kuò)權(quán)”動機(jī)來自于它的“貨幣救助”行為。美聯(lián)儲向金融機(jī)構(gòu)注入流動性，自然要求取得對這些機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)來保證這種“救助行為”的有效性，這也是權(quán)責(zé)關(guān)系的統(tǒng)一。本次為美聯(lián)儲“擴(kuò)權(quán)”，旨在希望美聯(lián)儲能事先預(yù)測并將危機(jī)制止在萌芽狀態(tài)。這無疑增加了美聯(lián)儲的壓力，促使美聯(lián)儲今后加強(qiáng)金融危機(jī)管理。
此外，面對紛繁復(fù)雜、日新月異的金融市場，由美聯(lián)儲支撐起來的超級監(jiān)管架構(gòu)也面臨許多考驗(yàn)：審慎監(jiān)管、市場行為監(jiān)管以及系統(tǒng)性風(fēng)險控制需要不同的監(jiān)管理念和手段，也受不同的市場文化影響。因此，超級監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否可以同時承擔(dān)如此眾多的監(jiān)管職責(zé)，在保持必要監(jiān)管效率的同時降低監(jiān)管成本，引起許多專家學(xué)者的質(zhì)疑；由于審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管的目標(biāo)不同，在某些條件下可能產(chǎn)生監(jiān)管沖突，由單一機(jī)構(gòu)同時負(fù)責(zé)上述兩種責(zé)任可能造成在處理金融危機(jī)時偏重一方而忽視另一方的現(xiàn)象；如果由現(xiàn)有多部門合并組成單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，不同部門間的監(jiān)管文化差異可能嚴(yán)重影響合并后單一超級監(jiān)管部門的運(yùn)行效率；權(quán)力過大、過分集中的監(jiān)管部門可能由于監(jiān)管目標(biāo)的過度多元化以及監(jiān)管職責(zé)的過度膨脹，影響市場監(jiān)管的效率和公平等。
四、美國金融監(jiān)管體系改革方案的影響
1.或損及金融機(jī)構(gòu)盈利能力。有關(guān)分析認(rèn)為，該方案將使金融機(jī)構(gòu)在未來面對盈利下降的風(fēng)險。
該方案有意保護(hù)消費(fèi)者從抵押貸款到信用卡在內(nèi)幾乎所有銀行交易中的權(quán)益，并且，原先不在政府監(jiān)管之列的對沖基金、私募基金、風(fēng)險資本投資基金也被列入監(jiān)管名單。除此之外，該方案還提高了對金融機(jī)構(gòu)的資本金要求，整合互相聯(lián)系的大型金融企業(yè)的監(jiān)管，針對定制的場外交易衍生品建立全面的監(jiān)管。
此外，新的監(jiān)管方案對資產(chǎn)擔(dān)保證券和場外衍生工具的監(jiān)管法規(guī)在記錄保存和報告方面提出新的要求，此舉意味著市場參與者的成本將有所上升。銀行業(yè)已開始對成立一個新消費(fèi)者機(jī)構(gòu)的計(jì)劃表示反對，他們稱這一規(guī)定可能會扼殺創(chuàng)新，并使貸款更加昂貴。
2.國際監(jiān)管或不利于新興市場。新體系計(jì)劃加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作，美國希望其制定的許多新的標(biāo)準(zhǔn)能夠與海外國家的政策相協(xié)調(diào)，創(chuàng)立一個相容的監(jiān)管架構(gòu)。然而統(tǒng)一的國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對于剛起步的新興市場來說是不利的。由于金融市場發(fā)展水平不同，用較高的標(biāo)準(zhǔn)要求發(fā)展中國家，可能會令新興市場產(chǎn)生過度監(jiān)管的問題。
可以看出，美國政府改變其金融監(jiān)管體系的目的在于盡快恢復(fù)市場信心，保護(hù)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。并且，監(jiān)管同經(jīng)濟(jì)一樣也存在周期變化，一旦經(jīng)濟(jì)恢復(fù)穩(wěn)定后，美國將會通過其強(qiáng)大的自我修復(fù)機(jī)制，修復(fù)監(jiān)管過度問題。美國市場創(chuàng)新的活力和其自由的體制都不會因?yàn)楸O(jiān)管體系的改革而改變。這對我國而言有一定的借鑒意義，監(jiān)管對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用應(yīng)該是維持效率和穩(wěn)定之間的適當(dāng)平衡，對此，我們應(yīng)有一個更為客觀的認(rèn)識。
