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美國(guó)政府預(yù)算管理制度及預(yù)算編制特點(diǎn)
一．美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算制度
政府預(yù)算是指一國(guó)政府在每個(gè)財(cái)政年度的收入與支出計(jì)劃。政府通過(guò)一定的預(yù)算制度,影響財(cái)政資源的分配情況。
美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度最早起源于1908年的紐約，之后很快在各州推廣開(kāi)來(lái)，并最終于1921年隨《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的通過(guò)在全國(guó)正式實(shí)施。
美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算按照財(cái)政年度進(jìn)行,根據(jù)1977年通過(guò)的《預(yù)算改革法》，預(yù)算年度為每年的10月1日至次年的9月30日。同時(shí),美國(guó)實(shí)行收支兩條線的預(yù)算編制制度,即預(yù)算支出和預(yù)算收入分別由不同的政府部門(mén)編制，其中預(yù)算收入的編制由財(cái)政部負(fù)責(zé),而預(yù)算支出的編制由白宮行政管理和預(yù)算局（以下簡(jiǎn)稱預(yù)算局）負(fù)責(zé)。
二．美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制過(guò)程
一個(gè)完整的美國(guó)政府預(yù)算周期有4個(gè)階段: 預(yù)算草案的編制,預(yù)算草案的審批, 預(yù)算的執(zhí)行及對(duì)執(zhí)行情況的審核。其中, 作為整個(gè)預(yù)算活動(dòng)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的預(yù)算草案編制工作在整個(gè)預(yù)算活動(dòng)中占有十分重要的地位。
美國(guó)政府十分重視對(duì)預(yù)算編制方法的改革,自20世紀(jì)50年代以來(lái),先后經(jīng)歷了績(jī)效預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算、目標(biāo)管理和零基預(yù)算等階段。而始于克林頓政府時(shí)期的新績(jī)效預(yù)算改革更是取得了良好的效果。
新績(jī)效預(yù)算要求政府將預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)之上,把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中,從而提高財(cái)政支出效率。實(shí)踐證明,克林頓政府推出的新績(jī)效預(yù)算不僅使美國(guó)1998財(cái)政年度實(shí)現(xiàn)收支平衡,并在之后3年連續(xù)出現(xiàn)財(cái)政盈余,有效地遏制了政府支出擴(kuò)的張趨勢(shì)。
下面以2008財(cái)政年度（2007年10月1日-2008年9月31日）預(yù)算為例具體說(shuō)明美國(guó)財(cái)政預(yù)算的編制過(guò)程。
美國(guó)財(cái)政預(yù)算編制分為編制和審批兩個(gè)階段：
（一）預(yù)算編制階段。
1.編制預(yù)算收入和支出草案。2006年春,財(cái)政部開(kāi)始著手編制2008財(cái)政年度的收入計(jì)劃。通常是在上一財(cái)年實(shí)際收入的基礎(chǔ)上,根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料和預(yù)測(cè),結(jié)合新財(cái)年政府的施政方針,按稅種估算該財(cái)年的收入。
同時(shí),各政府部門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算機(jī)構(gòu)向預(yù)算局報(bào)送本部門(mén)的預(yù)算開(kāi)支計(jì)劃，預(yù)算局據(jù)此形成一個(gè)草案。這項(xiàng)工作大約在2006年11-12月之間完成,隨后便將預(yù)算草案提交給總統(tǒng)。
2.制定年度財(cái)政預(yù)算基本框架?？偨y(tǒng)根據(jù)預(yù)算草案和財(cái)政部、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)等部門(mén)提供的財(cái)政收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景預(yù)測(cè)和貨幣、匯率等資料,結(jié)合以前預(yù)算的執(zhí)行情況,制定出2008財(cái)政年度政府預(yù)算的基本框架。
該框架不僅大體反映了未來(lái)政府財(cái)政政策的基本取向、預(yù)算原則,并且闡釋了總統(tǒng)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)起何種作用,并按照重要性和緊迫程度對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)先順序安排。
3.制定部門(mén)詳細(xì)預(yù)算支出計(jì)劃。預(yù)算局負(fù)責(zé)人根據(jù)總統(tǒng)批準(zhǔn)的基本框架，在各部門(mén)呈報(bào)的概算基礎(chǔ)上,與部門(mén)負(fù)責(zé)人商議,確定具體的支出計(jì)劃,并對(duì)下一財(cái)政年度（2009）及以后4年（2009-2012）各部門(mén)的資金要求進(jìn)行規(guī)劃。
目前,預(yù)算局由4個(gè)資源項(xiàng)目管理辦公室組成,它們分別負(fù)責(zé)管理預(yù)算開(kāi)支中的自然資源項(xiàng)目、國(guó)家安全項(xiàng)目、人力資源項(xiàng)目和一般政府項(xiàng)目。他們?cè)诟髯韵嚓P(guān)的領(lǐng)域內(nèi),負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、預(yù)算活動(dòng)的管理、進(jìn)度計(jì)劃的制定,并負(fù)責(zé)解釋相關(guān)政策問(wèn)題。
預(yù)算局在2006年7月頒布名為《概算的編制與提交》的A-11號(hào)通知,對(duì)各部門(mén)財(cái)政支出概算的形式、工作日程、文件內(nèi)容等做出相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)定,并提供涉及《政府績(jī)效與結(jié)果法案》如何實(shí)施的指導(dǎo)性說(shuō)明。
2006年秋,各政府部門(mén)將按要求調(diào)整后的預(yù)算支出概算再次上報(bào)給預(yù)算局。在此期間,總統(tǒng)、預(yù)算局、白宮行政辦公室及其他政府部門(mén),不斷就各自掌握的信息,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期及具體政策等進(jìn)行交流,目的是使政府預(yù)算能夠更好地協(xié)調(diào)各方利益,最大限度保證資源配置的有效性和可行性。
（二）預(yù)算審批階段。
從2006年秋季開(kāi)始,預(yù)算局對(duì)各部門(mén)提交的支出概算進(jìn)行審核。
1.初審。預(yù)算局安排專職的審核員對(duì)部門(mén)概算進(jìn)行初審,必要時(shí)召集有關(guān)部門(mén)的財(cái)務(wù)預(yù)算負(fù)責(zé)人匯報(bào)情況、交流意見(jiàn)，有時(shí)還會(huì)舉行部門(mén)代表聽(tīng)證會(huì)。通過(guò)聽(tīng)證會(huì), 審核員與部門(mén)負(fù)責(zé)人直接交流, 審核員就預(yù)算項(xiàng)目提問(wèn),各部門(mén)則提供相應(yīng)的申請(qǐng)依據(jù)。最后審核員對(duì)部門(mén)概算給出書(shū)面審核意見(jiàn)。
2.核定。各預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)人根據(jù)總統(tǒng)制定的年度預(yù)算框架核定各部門(mén)年度財(cái)政預(yù)算。為了增強(qiáng)該過(guò)程的客觀性和科學(xué)性, 預(yù)算局于2002年推出了項(xiàng)目評(píng)估等級(jí)工具,對(duì)各部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià),將項(xiàng)目的績(jī)效信息與預(yù)算結(jié)果緊密地聯(lián)系起來(lái)。
經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的評(píng)估和審核過(guò)程,大約在2006年11月左右,預(yù)算局將完成對(duì)各部門(mén)開(kāi)支計(jì)劃的審定工作,匯總各部門(mén)概算并經(jīng)平衡后，匯編成綜合性的行政預(yù)算草案,于2006年12月提交總統(tǒng)。
在預(yù)算局和財(cái)政部分別向總統(tǒng)提出預(yù)算支出和預(yù)算收入報(bào)告之后,收入和支出兩條線合二為一?？偨y(tǒng)對(duì)收入和支出作最后平衡后，預(yù)算局在總統(tǒng)的委托下起草“2008財(cái)政年度總統(tǒng)預(yù)算建議”提交國(guó)會(huì)。按法律規(guī)定,該文件應(yīng)在2007年1月的第一個(gè)星期一提交國(guó)會(huì),最遲也不能超過(guò)2月的第一個(gè)星期一。
國(guó)會(huì)收到預(yù)算草案后將舉行聽(tīng)證會(huì)，會(huì)上相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人會(huì)對(duì)草案做具體說(shuō)明。2007年4月1日，國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)向參眾兩院提交預(yù)算草案決議案，討論后將結(jié)果反饋給總統(tǒng)?？偨y(tǒng)會(huì)在4月到6月間向國(guó)會(huì)提交預(yù)算決議案修改意見(jiàn)，國(guó)會(huì)在6月30日之前完成所有立法工作，并在9月15日前通過(guò)第二個(gè)預(yù)算決議案，并將其提交總統(tǒng)。
如果國(guó)會(huì)的第二個(gè)預(yù)算方案得到總統(tǒng)的同意，則經(jīng)總統(tǒng)簽署后便開(kāi)始生效；如果總統(tǒng)否決了這次的預(yù)算方案，那么國(guó)會(huì)要重新審議草案。在重新審議后，如果有超過(guò)2/3的人反對(duì)，則總統(tǒng)的否決便生效，否則該預(yù)算法案無(wú)需經(jīng)過(guò)總統(tǒng)簽署即可生效。
三．美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算編制的特點(diǎn)
1.預(yù)算周期跨年度。美國(guó)財(cái)政年度從每年的10月1日至次年9月30日，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，允許各方充分的溝通交流。
2.預(yù)算編制審批程序嚴(yán)密。美國(guó)預(yù)算編制歷時(shí)18個(gè)月，其間對(duì)每個(gè)階段、每個(gè)部門(mén)的任務(wù)和權(quán)力都有明確的規(guī)定。國(guó)會(huì)要在9個(gè)月內(nèi)完成預(yù)算審批和立法程序，經(jīng)過(guò)總統(tǒng)認(rèn)可和簽署后開(kāi)始生效。
3.機(jī)構(gòu)健全，分工明確。美國(guó)預(yù)算管理職能由行政部門(mén)和立法部門(mén)共同承擔(dān)，行政部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行，而預(yù)算審批和事后審計(jì)則由立法部門(mén)負(fù)責(zé)，具體為：預(yù)算局負(fù)責(zé)預(yù)算支出的編制；財(cái)政部負(fù)責(zé)預(yù)算收入的編制和預(yù)算的具體執(zhí)行；兩院籌款委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算收入的立法工作，并負(fù)責(zé)起草相關(guān)稅法；國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室協(xié)助國(guó)會(huì)審查和批準(zhǔn)預(yù)算；國(guó)會(huì)會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)督。
4.預(yù)算編制方法采用績(jī)效預(yù)算。美國(guó)從2003年開(kāi)始，對(duì)項(xiàng)目規(guī)定了簡(jiǎn)明的評(píng)分制度，直觀評(píng)估每個(gè)項(xiàng)目是否達(dá)到“成功的標(biāo)準(zhǔn)”。
5.編制滾動(dòng)預(yù)算和財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃。以2008財(cái)政年度為例，美國(guó)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)除了要列示2006預(yù)算年度的實(shí)際數(shù)，2007預(yù)算年度的批準(zhǔn)數(shù)，2008預(yù)算年度的預(yù)算數(shù)外，還需列示之后4個(gè)財(cái)政年度的預(yù)算估計(jì)數(shù)。這樣做利于將當(dāng)前財(cái)政預(yù)算與過(guò)去和將來(lái)進(jìn)行比較，利于政府用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光考慮問(wèn)題，保證財(cái)政政策的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)還利于財(cái)政收支計(jì)劃與中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略保持一致。
6.預(yù)算的法制程度較高。預(yù)算嚴(yán)格遵守先審批后執(zhí)行的原則，如審批未通過(guò)，即使新的財(cái)政年度已經(jīng)開(kāi)始，預(yù)算草案也不能執(zhí)行，這種情況下需編制臨時(shí)預(yù)算，在經(jīng)立法部門(mén)的審批后作為過(guò)渡期的政府預(yù)算，直到新年度財(cái)政預(yù)算草案獲得通過(guò)為止。
7.預(yù)算編制的公開(kāi)和透明度較高。美國(guó)預(yù)算編制過(guò)程中，總統(tǒng)預(yù)算草案要向全國(guó)公眾公布，任何黨派、團(tuán)體或部門(mén)都可以提出自己的意見(jiàn)，體現(xiàn)了較高的公開(kāi)和透明度。
