美智庫專家談亞太經(jīng)合組織(APEC)未來選擇
日前，美國國際經(jīng)濟(jì)研究所（IIE）主任弗雷德?伯格斯坦（C.Fred Bergsten） 就亞太經(jīng)合組織（以下簡稱APEC）撰文，詳述了APEC的歷史、現(xiàn)狀及未來走向?，F(xiàn)將其主要觀點(diǎn)介紹如下，供參考。
APEC于1989年成立，由環(huán)太平洋區(qū)域的21個(gè)發(fā)達(dá)和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成，每年召開領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。當(dāng)今世界環(huán)境與APEC成立之初相比已發(fā)生重大變化，G20或?qū)⑷〈鶪7/8成為世界經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)委員會(huì)。在G20及其他國際經(jīng)濟(jì)組織的框架下，中美非正式又實(shí)際存在的G2模式將發(fā)揮越來越重要的作用。
一、APEC二十年
APEC成立二十年來，經(jīng)歷了三個(gè)階段的發(fā)展：
1）1989-92年，形成時(shí)期。由澳大利亞和日本推動(dòng)，每年召開部長會(huì)議，引導(dǎo)論壇早期發(fā)展；
2）1993-97年，積極領(lǐng)導(dǎo)時(shí)期。主要由印尼和美國推動(dòng)。新設(shè)立的年度峰會(huì)制定了《茂物目標(biāo)》，以期實(shí)現(xiàn)“亞太區(qū)域自由開放的貿(mào)易和投資”。引領(lǐng)了非常重要的《信息技術(shù)協(xié)議》的談判。同意提前啟動(dòng)自愿性部門自由化（EVSL）項(xiàng)目，加速推動(dòng)了全球貿(mào)易自由化；
3）1998-2008，邊緣化時(shí)期。盡管APEC在眾多議題上建立了廣泛的聯(lián)系，APEC峰會(huì)仍然是舉行重要雙邊會(huì)議的場合，但APEC的早期倡議都已停滯不前，在亞太區(qū)域及世界經(jīng)濟(jì)面臨的重要議題上，它亦未能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。
APEC從第二時(shí)期進(jìn)入第三時(shí)期的關(guān)鍵原因很明顯：主要亞洲國家決定優(yōu)先推動(dòng)?xùn)|亞內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)合作，而不是APEC框架下的經(jīng)濟(jì)合作。它們關(guān)注的是沿太平洋的亞洲，而不是亞太區(qū)域。這種“新亞洲結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)主要由四種因素導(dǎo)致：
1）1997-98年的亞洲金融危機(jī)使亞洲國家對(duì)華盛頓共識(shí)及其倡導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，特別是國際貨幣基金產(chǎn)生了強(qiáng)烈持續(xù)的不滿,繼而推動(dòng)了清邁倡議及建立可能的亞洲貨幣基金的各種活動(dòng)；
2）烏拉圭回合結(jié)束后，世貿(mào)組織框架下多邊貿(mào)易自由化缺位。這一點(diǎn)因多哈回合談判失敗更為突出。
3）美歐通過北美自由貿(mào)易協(xié)定和歐盟建立自己的聯(lián)盟，促使沿太平洋亞洲區(qū)域“東盟+1”及其他優(yōu)惠協(xié)定激增，正在形成事實(shí)上的東亞自貿(mào)區(qū)；
4）近十年內(nèi)，美國IT泡沫破滅，金融危機(jī)爆發(fā)，拖累了全球經(jīng)濟(jì)，并損害了美國作為全球典范和領(lǐng)袖的信用和競爭力。在貿(mào)易政策方面，美國國會(huì)于2002和2005年幾乎否決了自由化倡議，2007年取消了貿(mào)易促進(jìn)當(dāng)局，近期又未通過與哥倫比亞、韓國、巴拿馬的自由貿(mào)易協(xié)定。世界對(duì)美國的懷疑日益加深。
為抑制APEC以亞洲為中心的趨勢，美國開始了與東亞國家的自由貿(mào)易協(xié)定談判（新加坡、澳大利亞、泰國、韓國、馬來西亞），并于2006年提議建立亞太自貿(mào)區(qū)（FTAAP），也即是最初《茂物目標(biāo)》的實(shí)際操作。這一提議得到一些APEC小型經(jīng)濟(jì)體的支持，它們?cè)噲D通過P4（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定，由文萊、智利、新加坡、新西蘭達(dá)成）來啟動(dòng)亞太自貿(mào)區(qū)的建立。澳大利亞、秘魯、美國、越南已經(jīng)部分參與了這一協(xié)定。然而，亞洲的經(jīng)濟(jì)大國都未加入該協(xié)定，它們懷疑美國的意圖不是推動(dòng)跨太平洋區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，而是阻礙亞洲經(jīng)濟(jì)一體化。
因此，APEC進(jìn)入發(fā)展的第三個(gè)十年，其主要成員優(yōu)先發(fā)展以亞洲為中心的合作卻與它“避免隔裂太平洋兩岸”的初衷背道而馳。APEC機(jī)構(gòu)發(fā)展如果要產(chǎn)生任何有意義的成果，必須解決這一矛盾。
二、未來二十年
未來二十年，無論是亞洲還是全球，或許都將經(jīng)歷更為深遠(yuǎn)的變化。與APEC發(fā)展相關(guān)的背景環(huán)境，四個(gè)方面的變化最為顯著：
1）亞洲在全球經(jīng)濟(jì)中的比重急劇提高。以中國為首的發(fā)展中國家，以及更廣泛意義上的亞洲已經(jīng)占世界GDP的一半以上（以購買力平價(jià)計(jì)算），其比重目前每年增加2-3個(gè)百分點(diǎn)；
2）新重商主義。越來越多的國家通過保持巨額貿(mào)易盈余，積聚更高的外匯儲(chǔ)備，來防范未來可能的危機(jī)；
3）金融全球化的放緩或逆轉(zhuǎn)。原因在于金融業(yè)是此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)的始作俑者，各國對(duì)金融全球化的好處持懷疑態(tài)度；
4）亞洲區(qū)域貨幣和貿(mào)易機(jī)制安排進(jìn)一步深化。雖然亞洲一體化的程度未必像歐洲那樣深入，但也足以形成全球經(jīng)濟(jì)的第三大聯(lián)盟。
國際經(jīng)濟(jì)組織，如國際貨幣基金和世貿(mào)組織如何應(yīng)對(duì)以上挑戰(zhàn)，是一個(gè)重要又極具不確定性的變數(shù)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)使布雷頓森林體系正在經(jīng)歷第一次真正的檢驗(yàn)。避免世界經(jīng)濟(jì)重蹈20世紀(jì)30年代的覆轍，這一基本目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)還有待觀察。布雷頓森林體系能否有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、避免保護(hù)主義和各國貨幣競爭性貶值，還是未知數(shù)。其最終結(jié)果將對(duì)所有的區(qū)域機(jī)構(gòu)，包括APEC和亞洲內(nèi)的制度安排產(chǎn)生重大影響。原因在于，全球多邊機(jī)制的失敗將導(dǎo)致各國更信賴區(qū)域?qū)用娴暮献鳌?BR> 三、G20日趨重要
目前，一個(gè)重要的制度變化已經(jīng)明晰：G20代替G7/8成為全球經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)委員會(huì)。隨著全球增長方式的變化，這一過程不可避免。而金融危機(jī)加速推進(jìn)了這種變化。
它對(duì)APEC的影響有三個(gè)方面。第一，亞洲在全球性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制中的角色得到加強(qiáng)。除了澳大利亞和俄羅斯，G20成員還有五個(gè)亞洲國家。而G7中只有一個(gè)亞洲國家。第二，美國的影響被削弱（歐洲更是如此）。當(dāng)全球需要共同應(yīng)對(duì)自1930年代以來最大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，因G20成員構(gòu)成了全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，國際貨幣基金有關(guān)“席位和股份”的漫長談判在G20機(jī)制下并無必要。
第三，APEC國家在G20中占據(jù)半壁江山。因此，如果APEC成員選擇集體行動(dòng)，它們將主導(dǎo)G20議程。在G20框架內(nèi)形成“APEC核心小組”來應(yīng)對(duì)某些議題，會(huì)帶來極大的益處。比如，歐洲不愿改革多邊機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)、印度對(duì)多哈回合的阻撓。這一“核心小組”可以發(fā)展成新的亞太峰會(huì)，或“亞太G10”，就像澳大利亞總理陸克文和印尼經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈迪?蘇薩斯特羅建議的那樣。
四、事實(shí)上的G2
無論當(dāng)前的多邊機(jī)構(gòu)和G20如何變化，全球領(lǐng)導(dǎo)角色將逐漸由世界上最重要的兩個(gè)國家承擔(dān)：中國和美國。中美很快將成為最大的兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體和貿(mào)易國，二者是最大的二氧化碳排放國，也將在很大程度上決定氣候變化的最終結(jié)果。以中美為主導(dǎo)的兩大集團(tuán)，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在全球產(chǎn)出中各占一半。中美是全球失衡對(duì)立的兩方，分別是全球最大的債權(quán)國/盈余國和最大的債務(wù)國/赤字國。
因此，中美兩國有責(zé)任維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定。也只有它們才有足夠的能力和政策靈活性來承擔(dān)這樣的責(zé)任。中美應(yīng)采取非正式和外交的方式運(yùn)作G2，卻不需要宣布甚至承認(rèn)它的存在。中國已經(jīng)公開表達(dá)了反對(duì)這一概念（事實(shí)上顯然對(duì)其很感興趣）。中美兩國的主要目標(biāo)應(yīng)是，在二者達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，推動(dòng)其他國際合作機(jī)制更有效運(yùn)行，以此來補(bǔ)充而不是替代這些機(jī)制。這也可有效緩和其他大國因G2產(chǎn)生的被排斥感。
G2同樣可以也應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)APEC機(jī)制。的確，沒有中美兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大國的合作，或者領(lǐng)導(dǎo)，不可能取得實(shí)質(zhì)意義上的成果，這一點(diǎn)在亞太區(qū)域最為明顯。對(duì)于APEC未來的任何規(guī)劃都必須著眼于中美兩國的觀點(diǎn)，以及二者可能達(dá)成的一致意見。
五、APEC的未來選擇
世界經(jīng)濟(jì)和全球治理結(jié)構(gòu)的變化將影響亞太區(qū)域國家的選擇。但這并未改變最基本的議題：APEC的亞洲成員只想發(fā)展沿太平洋的亞洲（無論是10+3，10+6，或是其它形式），還是同樣看重整個(gè)亞太區(qū)域呢？這一問題的答案將決定亞太區(qū)域的未來架構(gòu)。
選擇一：終止APEC。如果亞洲國家認(rèn)為，它們的未來取決于亞洲內(nèi)部的機(jī)制安排，它們?cè)贕20中所占的比重足以保證它們?cè)谌虻脑捳Z權(quán)，它們持續(xù)增長的經(jīng)濟(jì)和政治實(shí)力即便在沒有制度聯(lián)系的情況下，也可以保證美國對(duì)它們的關(guān)注，終止APEC是一個(gè)選擇。APEC最初產(chǎn)生和持續(xù)存在的所有基礎(chǔ)都不復(fù)存在。但很顯然，亞洲國家目前仍需想辦法處理它們與美國在經(jīng)濟(jì)等各方面的關(guān)系。
選擇二：一切照舊。這種最省事的辦法承認(rèn)并接受APEC在過去十年的邊緣化，卻是避免亞洲一體化失敗和美國從該區(qū)域退出的政策保證。有關(guān)APEC走向的重要決定只能推遲。
選擇三：支持全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大改革。過去十年里，APEC對(duì)世貿(mào)組織和多哈回合僅僅給予口頭支持，從未真正提供過幫助。事實(shí)上，APEC主要國家間意見迥異，很大程度上導(dǎo)致了1999年西雅圖部長會(huì)議失敗、2003年多哈回合幾乎死亡、以及2008年7月的再次失敗。此外，亞洲對(duì)國際貨幣基金組織的反感是當(dāng)前國際環(huán)境的主要基調(diào)。
然而，考慮到APEC在G20中的重要角色，以及金融危機(jī)對(duì)布雷頓森林體系的檢驗(yàn)，APEC成員在中美非正式的領(lǐng)導(dǎo)下或許可以放棄茂物目標(biāo)和其他區(qū)域目標(biāo)，轉(zhuǎn)而致力于打破國際貨幣基金和世貿(mào)組織多哈回合治理結(jié)構(gòu)的困境。它們可以通過“APEC核心小組”應(yīng)用其在G20中的話語權(quán)。當(dāng)然，問題在于，即便APEC成員可以為了這一目的協(xié)調(diào)行動(dòng)，非APEC國家同樣可以使用否決權(quán)：比如國際貨幣基金中的歐洲，世貿(mào)組織中的印度和巴西。因此，即使APEC成員真正付出努力，在未來十年內(nèi)僅僅依靠多邊體系很有可能會(huì)像過去的十年，不會(huì)取得成果。
選擇四：恢復(fù)APEC的積極領(lǐng)導(dǎo)。這一辦法支持并行的沿太平洋亞洲和亞太區(qū)域倡議，化解了二者的對(duì)立。只要不違反國際規(guī)則，美國應(yīng)支持亞洲區(qū)域一體化，就像它曾經(jīng)支持歐洲一體化一樣。亞洲應(yīng)同意同時(shí)推進(jìn)跨太平洋區(qū)域自由化，正如歐洲支持通過世貿(mào)組織實(shí)現(xiàn)跨大西洋自由化一樣，以減弱歐洲內(nèi)部優(yōu)惠條款的歧視性影響。應(yīng)更新茂物目標(biāo)/亞太自貿(mào)區(qū)，使其不僅涵蓋區(qū)域內(nèi)議題，還應(yīng)包括跨區(qū)域目標(biāo)。為達(dá)此目的，應(yīng)設(shè)定新的時(shí)間表。
有幾種方法可以同時(shí)推進(jìn)亞洲區(qū)域內(nèi)和亞太區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作。美國可以與主要亞洲國家簽訂一系列雙邊自貿(mào)協(xié)定，就如已經(jīng)簽訂的與新加坡和韓國的自貿(mào)協(xié)定。它可以像中日韓那樣制訂自己的“東盟+1”機(jī)制安排。不過，這種辦法明顯不及APEC整體范圍內(nèi)的機(jī)制安排有效，因?yàn)楸姸嚯p邊協(xié)定不可避免地存在很多不一致、甚至沖突的條款，它們的實(shí)際效用受到限制，特別是涉及到原產(chǎn)地規(guī)則時(shí)。國家之間的聯(lián)系也會(huì)出現(xiàn)重大缺口。
60年前成立的北大西洋公約組織是最成功的區(qū)域組織之一。一位有先見之明的觀察家在它成立之初就簡潔表述了它的目標(biāo)：趕走蘇聯(lián)，接納美國，遏制德國。
APEC并無蘇聯(lián)那樣的敵人，或許只有恐怖主義和貿(mào)易投資保護(hù)主義可以算做“敵人”。因此，跨太平洋的合作并不像60年前跨大西洋的團(tuán)結(jié)那般緊迫。但事實(shí)上，所有的亞洲國家希望美國加入。沿太平洋的亞洲國家與美國并無其他制度上的聯(lián)系，而很明顯的是，許多亞洲國家希望繼續(xù)保持與美國的聯(lián)系，以制衡越來越強(qiáng)大的中國。很多亞洲政府的避險(xiǎn)戰(zhàn)略旨在防范中國崛起的任何不利影響。平行發(fā)展亞洲區(qū)域內(nèi)的合作和與美國跨太平洋區(qū)域的合作，會(huì)極大強(qiáng)化它們的戰(zhàn)略。美國在亞洲的盟友，包括日本和韓國，不再需要在中美之間進(jìn)行二選一，從而受益良多。
中國對(duì)此也應(yīng)表示歡迎。中美之間共生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，中國對(duì)美國的巨額出口、持有的巨額美國國債，都對(duì)其經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和政治穩(wěn)定至關(guān)重要。作為亞洲的霸主，中國當(dāng)然希望美國“在其帳內(nèi)”，而不是在外部徘徊。如果將美國排斥在外，中國的整體利益，從美元的全球角色到應(yīng)對(duì)朝核的政策合作，都將嚴(yán)重受損。中美之間關(guān)于貿(mào)易和匯率的分歧仍在持續(xù)，啟動(dòng)跨太平洋的合作將有助于避免分歧深化。選擇四將對(duì)所有相關(guān)方產(chǎn)生共贏的結(jié)果。
包括日本在內(nèi)的一些亞洲國家明確支持亞洲區(qū)域內(nèi)一體化和亞太區(qū)域一體化，卻希望在實(shí)現(xiàn)前者之后再推動(dòng)后者。這種排序非常危險(xiǎn)，它將不可避免地長期推遲亞太區(qū)域一體化，同時(shí)亞洲區(qū)域內(nèi)一體化還存在產(chǎn)生負(fù)面后果的風(fēng)險(xiǎn)，如貿(mào)易投資歧視和轉(zhuǎn)移、跨太平洋區(qū)域合作的解體、安全影響等。
六、未來三年展望
未來三年，新加坡、日本、美國將輪流主持APEC峰會(huì)。在此期間，可以接納并推行選擇三，或更理想的選擇四。新加坡無論是在各種10+1協(xié)定（它們正在形成東亞自貿(mào)區(qū)）里，還是跨太平洋合作中都發(fā)揮著重要作用。日本是APEC的最初創(chuàng)立者，也是美國親密的盟友，正為中國日益增長的影響力而擔(dān)憂。美國無論是在經(jīng)濟(jì)方面，還是安全方面，都希望保持與亞洲的聯(lián)系。
在推行選擇三或選擇四的過程中，可以分三步驟采取行動(dòng)。第一，美國和幾個(gè)亞洲主要國家，如日韓，加入跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定。該協(xié)定的參與國將約占APEC成員的一半。第二，只要APEC多數(shù)成員參與進(jìn)來（如《信息技術(shù)協(xié)定》的成員貿(mào)易加權(quán)比重達(dá)到70-80%），跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定可以轉(zhuǎn)變成亞太自貿(mào)區(qū)。第三，新的亞太區(qū)域集團(tuán)將可以做出積極回應(yīng)，有力支持多哈回合談判恢復(fù)。非APEC成員為應(yīng)對(duì)亞太區(qū)域的貿(mào)易一體化，也會(huì)要求重啟多哈回合。
奧巴馬政府已經(jīng)表現(xiàn)出對(duì)亞洲的關(guān)注，并將在主持召開APEC-2011年峰會(huì)時(shí)推動(dòng)重要倡議。準(zhǔn)備工作可以從下半年的新加坡峰會(huì)開始，并貫穿2010年。然而，美國政府目前面臨國會(huì)民主黨內(nèi)部對(duì)任何新貿(mào)易自由化倡議的強(qiáng)烈反對(duì)，需要來自貿(mào)易伙伴的支持。目前是沿太平洋亞洲國家同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化目標(biāo)，并鞏固其與美國關(guān)系的黃金時(shí)期。APEC也將在未來二十年恢復(fù)它最初十年的積極領(lǐng)導(dǎo)角色，并極大增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
