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探索績效財(cái)政實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理
一、財(cái)政績效預(yù)算管理概念
績效預(yù)算最早起源于美國，美國財(cái)政績效預(yù)算管理理念從提出到不斷實(shí)踐，先后出現(xiàn)了績效預(yù)算（20世紀(jì)30～50年代）、計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算（60年代）、零基預(yù)算（70年代）和新績效預(yù)算（80年代至今），這些財(cái)政管理變革的目標(biāo)都是為了政府對部門預(yù)算執(zhí)行情況更好地進(jìn)行績效考核，而新績效管理模式更多地采用了現(xiàn)代管理手段。
（一）財(cái)政績效預(yù)算的基本概念
績效預(yù)算（Performance Budgeting），又稱效率預(yù)算，是指政府按照成本—收益分析及績效考核結(jié)果分配財(cái)政資金。早在20世紀(jì)50年代，美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室（現(xiàn)為OMB）曾對績效財(cái)政預(yù)算給出如下定義：績效財(cái)政預(yù)算是一種預(yù)算管理制度。第一，預(yù)算要有明確目標(biāo)；第二，達(dá)到目標(biāo)所需明確的支出計(jì)劃；第三，具有可以量化的指標(biāo)。1993年，美國國會(huì)出臺(tái)《政府績效與結(jié)果法案》，開始了新的績效財(cái)政預(yù)算改革，新績效財(cái)政預(yù)算獲得更高評(píng)價(jià)，被稱為“新績效預(yù)算”。
（二）財(cái)政績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)
面對政府財(cái)政活動(dòng)效率偏低的現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家不斷深入研究政府行為，為推行績效預(yù)算提供了理論支持。其中一個(gè)重要理論是委托—代理理論，該理論認(rèn)為政府預(yù)算具有以下特點(diǎn)：一是政府預(yù)算的委托—代理具有多層級(jí)性，委托人控制代理人的能力較弱。二是公眾與政府之間具有委托代理授權(quán)屬性，既無具體財(cái)產(chǎn)所有者，也無明確委托人，不易建立有效激勵(lì)機(jī)制。三是政府部門提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)是非市場供給，難以制定對政府部門和政府官員進(jìn)行業(yè)績考核的標(biāo)準(zhǔn)。因此，衡量政府工作效率，績效評(píng)價(jià)是有效的手段。
另一個(gè)理論是X—低效率理論，該理論由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈維?利本斯坦（Harvey Leibenstein）于20世紀(jì)60年代提出。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在各種“非配置性低效率”問題，由于無法歸納為某種明確的低效率概念，只有采用包容性極強(qiáng)的概念表述，即X—低效率、X—無效率。與企業(yè)相比，大多數(shù)政府部門的活動(dòng)目標(biāo)比較復(fù)雜而且具有一定模糊性，其行政活動(dòng)具有極高的壟斷程度。政府行為目標(biāo)的復(fù)雜化，導(dǎo)致了公眾難以明確把握其實(shí)際意圖，同時(shí)增強(qiáng)了部門管理者的隨意性。由于公眾幾乎不可能事先采取某些有效的糾偏行為，政府部門很可能有意偏離公眾設(shè)定的目標(biāo)，導(dǎo)致公共資金低效率。第二，由于行政部門壟斷供給，公眾沒有多種選擇權(quán)，只能被動(dòng)接受政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)。第三，公眾難以找到可量化的標(biāo)準(zhǔn)及制定依據(jù)來判斷政府部門的行政效率。這三點(diǎn)決定了政府部門X—低效率將長期存在。就公共利益來說，提高財(cái)政績效的目標(biāo)是在既定稅收規(guī)模下獲得較高的公共福利。
還有一個(gè)理論是官僚機(jī)構(gòu)行為理論，該理論的代表，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉?尼斯坎南（William.A.Niskanen，Jr）指出，官僚機(jī)構(gòu)通常在預(yù)算必須等于或者大于均衡產(chǎn)出中最小總成本約束條件下，以預(yù)算總額最大化為目標(biāo)。同時(shí)，官僚機(jī)構(gòu)屬于非營利組織，主要資金來自預(yù)算撥款，并不取決于它所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的銷售收入，這也決定了官僚機(jī)構(gòu)具有與壟斷企業(yè)相似的特征，能夠分配所有的消費(fèi)者剩余，其偏好普遍偏離公眾的偏好。因此，他認(rèn)為，官僚行為導(dǎo)致政府財(cái)政資金浪費(fèi)，必須對官僚制度有所限制，實(shí)行績效評(píng)價(jià)是有效的管理手段。
（三）財(cái)政績效預(yù)算的實(shí)踐
美國和其他國家的績效預(yù)算，大都是在以下背景下進(jìn)行強(qiáng)制性制度變遷后出現(xiàn)的：第一，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，收入下降，支出增加，赤字壓力增大。第二,隨著公眾民主意識(shí)增強(qiáng)，要求提高支出效率的呼聲日益強(qiáng)烈。第三,隨著現(xiàn)代管理理念和管理技術(shù)不斷進(jìn)步，公共管理部門開始嘗試從私營部門中吸取管理方法。
有學(xué)者認(rèn)為，績效預(yù)算編制的指導(dǎo)思想是以市場為基礎(chǔ)，以顧客為導(dǎo)向，以管理為動(dòng)力，以最終績效為目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一指導(dǎo)思想，必須做好以下工作：一是在預(yù)算編制過程中，加強(qiáng)對各預(yù)算單位支出項(xiàng)目的績效分析，在此基礎(chǔ)上，以其預(yù)期效益作為編制預(yù)算支出的依據(jù)；二是在預(yù)算執(zhí)行過程中，強(qiáng)調(diào)各預(yù)算單位的管理義務(wù)和會(huì)計(jì)責(zé)任，最大限度地引導(dǎo)預(yù)算單位直接關(guān)心各自效益。目前，發(fā)達(dá)國家政府預(yù)算編制活動(dòng)大致可劃分為三個(gè)具體步驟，第一步是各預(yù)算單位確定各自的工作目標(biāo)，第二步是各預(yù)算單位制訂各自的績效指標(biāo)，第三步是各預(yù)算單位提交上一財(cái)政年度預(yù)算執(zhí)行的績效報(bào)告。
（四）財(cái)政績效預(yù)算執(zhí)行的效果評(píng)價(jià)
自20世紀(jì)90年代以來，美國財(cái)政預(yù)算管理就開始主要采用投入產(chǎn)出分析方法，分析財(cái)政投入的3E標(biāo)準(zhǔn)和原則，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）。經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)考察在既定投入水平下盡量降低成本。效率標(biāo)準(zhǔn)考察在既定投入水平下產(chǎn)出最大化。效益標(biāo)準(zhǔn)指最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度，主要包括社會(huì)效果、公眾滿意度等。
近些年，一些國家績效預(yù)算取得較明顯效果：一是加強(qiáng)了政府工作人員的公眾服務(wù)觀念。二是官僚作風(fēng)得到一定程度控制。三是將績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開，有利于社會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，提高了預(yù)算透明度和民主化。四是有助于減少財(cái)政資金浪費(fèi)。
當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境及法律環(huán)境與發(fā)達(dá)國家尚有差距，但是中國也應(yīng)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上探索一條適合本國國情的財(cái)政管理路徑，績效預(yù)算管理是可以考慮借鑒的管理方法。
二、中國財(cái)政管理體制改革簡要回顧
新中國成立60年來，中國大致經(jīng)歷了建國初期的保障供給財(cái)政、1953年開始的生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政、1994開始的改革發(fā)展財(cái)政、1998年開始的公共財(cái)政及2009年開始的民生財(cái)政等五種財(cái)政管理模式。從中國財(cái)政管理體制改革的歷程看，尤其是改革開放30多年來，摸索出了適應(yīng)中國現(xiàn)實(shí)國情的漸進(jìn)式財(cái)政管理體制改革之路。經(jīng)過廣大財(cái)政干部職工的艱苦奮斗、不斷探索，中國財(cái)政改革事業(yè)取得了輝煌成就：
（一）“收支兩條線”管理改革和預(yù)算收支分類改革
中央從1990年開始對行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入等財(cái)政性資金進(jìn)行“收支兩條線”管理改革?！笆罩蓷l線”改革理順了政府收入分配秩序，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有利于促進(jìn)依法行政和公共執(zhí)法。從2006年開始財(cái)政部進(jìn)行了預(yù)算收支分類改革，改革取得預(yù)期成果，一個(gè)體系完整、分類規(guī)范、反映明晰的全新政府收支分類框架基本確立。
（二）國庫集中收付制度改革和政府采購制度改革
國庫集中支付制度改革試點(diǎn)始于1998年，2001年正式啟動(dòng)，主要建立了國庫單一賬戶體系，財(cái)政收支全面實(shí)行國庫集中收付。國庫集中收付制度改革體現(xiàn)了依法理財(cái)和科學(xué)理財(cái)?shù)挠^念，增強(qiáng)了財(cái)政宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)了對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督控制，提高了預(yù)算執(zhí)行管理信息的透明度。2000年，全國絕大部分地區(qū)頒布了地方性的政府采購管理辦法。2003年，《中華人民共和國政府采購法》正式頒布，標(biāo)志著中國政府采購改革進(jìn)入法制化階段。
（三）部門預(yù)算改革
1999年，財(cái)政部開始進(jìn)行部門預(yù)算改革，主要內(nèi)容包括延伸國家預(yù)算編制層次，實(shí)行綜合預(yù)算、擴(kuò)大國家預(yù)算編制范圍，提高國家預(yù)算編制完整性。部門預(yù)算改革轉(zhuǎn)變了預(yù)算管理觀念，確立了部門預(yù)算的基本模式，規(guī)范了行政行為，增強(qiáng)了預(yù)算的法治性。
（四）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)
按照公共財(cái)政體制框架，一些省份先后開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，取得一定成效。2004年，廣東省在財(cái)政績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、基本內(nèi)容和工作程序等方面進(jìn)行了更加深入的探索。2005年，財(cái)政部制定了《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》，建立了財(cái)政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門具體組織實(shí)施的績效評(píng)價(jià)分工體系。據(jù)了解，自《辦法》印發(fā)以來，地方財(cái)政部門加大了推動(dòng)力度，績效評(píng)價(jià)工作取得新進(jìn)展。以廣東省為例，2008年該省實(shí)行財(cái)政專項(xiàng)資金競爭性分配改革，主要做法是：第一，實(shí)行資金項(xiàng)目績效目標(biāo)管理，以績效目標(biāo)的合理合規(guī)和預(yù)期收益為依據(jù)篩選項(xiàng)目、分配資金；第二，實(shí)行績效監(jiān)督，以資金項(xiàng)目使用單位申請項(xiàng)目時(shí)擬定的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，對項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行跟蹤管理；第三，實(shí)行績效預(yù)算，對項(xiàng)目完成情況或跨年度項(xiàng)目的年度進(jìn)展實(shí)施績效評(píng)價(jià)，以績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政預(yù)算資金分配的重要依據(jù)。
（五）財(cái)政管理體制改革取得的成就
中國的財(cái)政管理體制改革是一個(gè)逐步放權(quán)讓利、激發(fā)各方積極性的過程。自改革開放以來，中國的財(cái)政管理體制改革取得了巨大進(jìn)步。但中國的預(yù)算管理仍然存在有待改進(jìn)的余地，我們不僅要使財(cái)政資金在政府間及同級(jí)政府的各部門間科學(xué)分配，精細(xì)化使用，也要關(guān)注理順各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)、財(cái)力、事權(quán)關(guān)系，還要重管理、重結(jié)構(gòu)和效率，更要突出公共財(cái)政職能，為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。而績效財(cái)政管理方式可以更加有效地分配使用有限財(cái)政資金，在以往改革的基礎(chǔ)上，對實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理具有重要的推動(dòng)作用。
三、進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理改革
在金融危機(jī)及后金融危機(jī)背景下，增收、節(jié)支與挖潛對財(cái)政工作具有重要意義，尤其是財(cái)政精細(xì)化要與科學(xué)化高度融合，這對提高財(cái)政資金效率極其關(guān)鍵。今后，財(cái)政管理改革要做到“與實(shí)俱進(jìn)”，財(cái)政管理理念和模式要緊密貼近中國現(xiàn)實(shí)。一方面，要適時(shí)做好完善和推動(dòng)財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作，財(cái)政績效評(píng)價(jià)結(jié)果是財(cái)政資金再分配的重要參考依據(jù)；另一方面，也要認(rèn)識(shí)績效財(cái)政管理對實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政職能、形成公平市場環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)社會(huì)化的重要意義。
要實(shí)現(xiàn)績效財(cái)政管理，必須在建立績效財(cái)政管理框架的基礎(chǔ)上，構(gòu)建科學(xué)的、獨(dú)立的財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系。
（一）構(gòu)建科學(xué)的、獨(dú)立的財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系
績效財(cái)政應(yīng)該實(shí)行以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政管理，而構(gòu)建科學(xué)的、獨(dú)立的績效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)過程的精細(xì)化管理和結(jié)果的科學(xué)化管理的重要組成部分，需要高度重視建立績效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系。實(shí)行財(cái)政績效評(píng)價(jià)，是對財(cái)政審計(jì)和監(jiān)督的有效補(bǔ)充，不僅可實(shí)現(xiàn)結(jié)果管理，也可實(shí)現(xiàn)過程管理。財(cái)政績效評(píng)價(jià)不僅能夠督促提高財(cái)政資金運(yùn)行效率，還能使有限財(cái)政資金發(fā)揮更大效益?？茖W(xué)的、獨(dú)立的績效評(píng)價(jià)體系，能夠有效評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算部門和預(yù)算執(zhí)行部門的工作績效，有益于形成促進(jìn)市場機(jī)制運(yùn)行的良好政策環(huán)境。
財(cái)政績效評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的重要手段，對重新構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政管理體制、財(cái)政管理理念以及模式，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。
（二）深刻認(rèn)識(shí)“財(cái)”與“政”的關(guān)系，促進(jìn)深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式
建立績效財(cái)政管理方式，有利于財(cái)政“財(cái)”和“政”有機(jī)結(jié)合。有專家指出，財(cái)政的分配關(guān)系就是“以政控財(cái)，以財(cái)行政”。財(cái)政管理既要有理財(cái)?shù)目茖W(xué)化、精細(xì)化，也要充分結(jié)合施政來理財(cái)。因此，財(cái)政管理要向公眾闡明今后財(cái)政活動(dòng)與國民經(jīng)濟(jì)的相互關(guān)系，既要闡釋財(cái)政預(yù)算對國民經(jīng)濟(jì)的影響，也要說明國民經(jīng)濟(jì)對財(cái)政的影響?？冃ж?cái)政管理要求預(yù)算單位制定績效目標(biāo)，就是要求財(cái)政預(yù)算有明確的目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長以及提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的目標(biāo)。
在深刻認(rèn)識(shí)“財(cái)”與“政”關(guān)系的基礎(chǔ)上，財(cái)政管理應(yīng)該支持促進(jìn)深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式：
一是形成公平競爭的市場環(huán)境。以建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的財(cái)政管理改革，應(yīng)有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“大包大攬”的管理理念，“有所為，有所不為”，應(yīng)通過市場化改革，讓市場在配置資源中起基礎(chǔ)性作用。財(cái)政通過支持壟斷行業(yè)改革，放寬市場準(zhǔn)入門檻，讓民間資本在市場競爭中起應(yīng)有的作用，減少政府投資擠出現(xiàn)象。在公共財(cái)政和民生財(cái)政理念指引下，財(cái)政重點(diǎn)向“三農(nóng)”、節(jié)能環(huán)保、社會(huì)保障、教育科技等傾斜，逐步培育和放開衛(wèi)生、醫(yī)療等市場。
二是盡量少與民爭利。轉(zhuǎn)變過度依賴外需和投資為主的經(jīng)濟(jì)增長方式的關(guān)鍵是增強(qiáng)居民消費(fèi)能力，提高居民收入是提高消費(fèi)能力、擴(kuò)大內(nèi)需的主要途徑。
三是繼續(xù)促進(jìn)東部跨越式發(fā)展，加大對中西部的支持力度。支撐中國經(jīng)濟(jì)未來增長的不僅僅是東部，也包括中西部。中國東部有一些省、市已經(jīng)完成工業(yè)化，進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，比如北京、上海；而西部有個(gè)別地方仍處在前工業(yè)化時(shí)期，地區(qū)差距非常明顯。不平衡增長戰(zhàn)略促進(jìn)了中國整體經(jīng)濟(jì)增長，同時(shí)也帶來了區(qū)域不平衡。今后，財(cái)政應(yīng)該既要繼續(xù)支持東部跨越式發(fā)展，又要向中西部重點(diǎn)傾斜。
四是鼓勵(lì)金融深化、金融創(chuàng)新。金融深化、金融創(chuàng)新仍然是經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，不能因?yàn)槌霈F(xiàn)過金融危機(jī)而因噎廢食。金融深化、金融創(chuàng)新應(yīng)該服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，同時(shí)政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策應(yīng)該與貨幣政策相匹配，通過財(cái)政創(chuàng)新支持金融深化、金融創(chuàng)新。
（三）促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)社會(huì)化
建立績效財(cái)政管理方式，有利于財(cái)政管理促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)社會(huì)化。隨著現(xiàn)代社會(huì)民主化程度不斷提高、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善和政府職能不斷轉(zhuǎn)變，社會(huì)公益事業(yè)由政府直接承辦的模式正在發(fā)生變化。社會(huì)公益事業(yè)由政府直接生產(chǎn)，政府既是裁判，又是運(yùn)動(dòng)員，難以保證評(píng)價(jià)的有效性。因此，應(yīng)該乘著事業(yè)單位改革的東風(fēng)，打破舊體制下教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利服務(wù)等公共產(chǎn)品或服務(wù)完全由政府提供的做法，鼓勵(lì)政府與各種社會(huì)組織開展合作，大力促進(jìn)各種社會(huì)組織從事社會(huì)公益事業(yè)。一方面要鼓勵(lì)開展公私伙伴關(guān)系管理，加大政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)力度，提高公共產(chǎn)品供給效率；另一方面也要建立鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)的財(cái)稅管理體系，明確規(guī)定減免稅的條件和范圍。同時(shí)要研究有助于激勵(lì)企業(yè)、捐贈(zèng)人投入社會(huì)公益事業(yè)，積極推動(dòng)促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)社會(huì)化的財(cái)政管理體制框架建設(shè)。
