美國應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)稅政策簡(jiǎn)介
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12月初，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約國大會(huì)即將在哥本哈根召開，這是公約成立以來最主要的一次締約國大會(huì)。美國至今未能就溫室氣體減排拿出2020年前時(shí)間表和量化指標(biāo)，國際社會(huì)正在加緊工作，推動(dòng)美國能夠?yàn)榇俗龀龀兄Z。雖然奧巴馬政府對(duì)此持積極態(tài)度，但氣候變化政策由國會(huì)和政府共同主導(dǎo)，相關(guān)利益方參與決策，聯(lián)邦和州政府各自確定政策體系。在聯(lián)邦層面，國會(huì)作用至關(guān)重要，審定重大政策，確定機(jī)構(gòu)設(shè)置，決定氣候變化的政策進(jìn)程與走向；在地方層面，州與州之間、州與聯(lián)邦之間，應(yīng)對(duì)氣候變化政策也各有不同，美國氣候變化政策仍然存在不確定性。
專家普遍認(rèn)為，聯(lián)邦政府在氣候變化問題上行動(dòng)遲緩，資金投入有限，政策力度不足；相對(duì)地，地方政府在立法及政策方面進(jìn)展較快，約40個(gè)州建立了溫室氣體報(bào)告制度，30多個(gè)州設(shè)立可再生能源發(fā)展目標(biāo)、制定了氣候行動(dòng)計(jì)劃，超過20個(gè)州實(shí)施了排放貿(mào)易政策。在實(shí)施中，遵循“小政府、大社會(huì)”原則，政府的主要職責(zé)是補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制，解決外部性問題，維護(hù)社會(huì)和公眾的整體利益，調(diào)動(dòng)各方力量應(yīng)對(duì)氣候變化。聯(lián)邦政府重點(diǎn)關(guān)注氣候變化科學(xué)研究與政策制訂、可再生能源及其他能源科技開發(fā)利用、建立全球氣候觀測(cè)體系、強(qiáng)化資源管理等領(lǐng)域活動(dòng)，并通過一系列財(cái)政政策措施予以推動(dòng)。以下我們對(duì)美國如何通過財(cái)稅政策支持應(yīng)對(duì)氣候變化作一簡(jiǎn)要介紹。
一、主要財(cái)稅政策措施
（一）聯(lián)邦預(yù)算撥款
美國氣候變化研究與技術(shù)最高管理機(jī)構(gòu)是內(nèi)閣級(jí)別的“氣候變化科技綜合委員會(huì)”，負(fù)責(zé)向總統(tǒng)提供氣象科學(xué)和技術(shù)建議，審議聯(lián)邦各部門相關(guān)研發(fā)項(xiàng)目，與白宮預(yù)算局協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化預(yù)算安排；審查氣候變化相關(guān)建議等。委員會(huì)下設(shè)兩個(gè)機(jī)構(gòu)：“美國氣候變化研究計(jì)劃”辦公室，由商務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，旨在開展氣候科學(xué)研究，減少氣候科學(xué)的不可靠性，鑒別亟需投資的研究領(lǐng)域，為決策者提供政策支持；“美國氣候變化技術(shù)計(jì)劃”辦公室，由能源署負(fù)責(zé)，旨在支持國家實(shí)驗(yàn)室和大學(xué)相關(guān)技術(shù)研究，推動(dòng)研究機(jī)構(gòu)與應(yīng)用部門的伙伴關(guān)系，開發(fā)并改進(jìn)減排測(cè)量技術(shù)，為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》設(shè)定的長(zhǎng)期減排目標(biāo)努力。
聯(lián)邦政府預(yù)算安排中，與氣候變化相關(guān)的支出分為四類：科學(xué)，技術(shù)，國際行動(dòng)，以及稅賦優(yōu)惠。氣候變化科學(xué)研究方面，包括氣象、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、生物學(xué)、環(huán)境學(xué)、交通管理等領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化研究活動(dòng)，公眾教育，相關(guān)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，研究與設(shè)備經(jīng)費(fèi)等；氣候變化技術(shù)計(jì)劃方面，包括氣候變化技術(shù)研發(fā)，各類基金，撥款和優(yōu)惠貸款，項(xiàng)目擔(dān)保，建立標(biāo)準(zhǔn)體系等；國際行動(dòng)方面，包括國際組織與項(xiàng)目資金支持，發(fā)展援助，國際減災(zāi)，熱帶雨林保護(hù)，全球環(huán)境基金事務(wù)費(fèi)用，以及相關(guān)外交和領(lǐng)事事務(wù)費(fèi)用等；稅收減免方面，針對(duì)新技術(shù)、清潔燃料汽車、持有清潔可再生能源債券、新能效住宅建設(shè)、已建住宅能效改進(jìn)、能效設(shè)備、住宅太陽能和燃料電池購買與安裝、商用燃料電池電站安裝提供稅收優(yōu)惠，以及提供商用建筑能效補(bǔ)助、節(jié)能補(bǔ)貼等。
其中，支持節(jié)能和新能源開發(fā)是政策重點(diǎn)。能源部下屬的能效和可再生能源局負(fù)責(zé)節(jié)能和新能源開發(fā)事宜，改進(jìn)能效和生產(chǎn)率，向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓清潔、可靠和可轉(zhuǎn)讓的能源技術(shù)，其預(yù)算是通過各類節(jié)能計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施的。2009財(cái)年，能效和可再生能源局的預(yù)算為12.55億美元，主要用于：1）可再生能源技術(shù)的研發(fā)與推廣，大幅度提高清潔能源的生產(chǎn)；2）推動(dòng)能效技術(shù)的使用；3）提供信息服務(wù)，促進(jìn)能源系統(tǒng)大規(guī)?？焖俎D(zhuǎn)型。該局還與聯(lián)邦及州政府配合，通過推出政策法規(guī)，開展技術(shù)研發(fā)、示范與推廣，提供貸款貼息和擔(dān)保，低收入家庭節(jié)能補(bǔ)貼，企業(yè)能源審計(jì), 制訂實(shí)施能效標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)識(shí)，開展宣傳教育與信息服務(wù)，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)節(jié)能工作等方式，大力推動(dòng)節(jié)能和新能源領(lǐng)域各項(xiàng)活動(dòng)。
（二）稅收減免及津補(bǔ)貼政策
稅收減免措施，是財(cái)政政策應(yīng)對(duì)氣候變化最為廣泛和重要的措施。廣義上，稅收減免包括稅收優(yōu)惠、免稅、補(bǔ)貼、債券稅收優(yōu)惠等多種形式。2008財(cái)年，聯(lián)邦政府對(duì)2006-2012年間節(jié)能和可再生能源領(lǐng)域稅收優(yōu)惠效應(yīng)估算如下
對(duì)節(jié)能產(chǎn)品減免部分稅收，是美國聯(lián)邦政府和州政府提高能源利用效率、強(qiáng)化居民節(jié)能意識(shí)的重要措施之一。“節(jié)能設(shè)備減免稅收”促進(jìn)了節(jié)能型產(chǎn)品和設(shè)備的規(guī)?；茝V使用。在建筑領(lǐng)域：對(duì)于新建住宅，凡在2004年國際節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上能效提高50%以上的新建筑，減免稅2000美元，符合“能源之星”標(biāo)準(zhǔn)的住宅可獲得減免稅1000美元；對(duì)于現(xiàn)有住宅，所有者可獲得為達(dá)到國際節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)而支出相關(guān)費(fèi)用10%的優(yōu)惠額度，上限為500美元。
（三）優(yōu)惠貸款、抵押貸款及貸款擔(dān)保
2008年財(cái)年預(yù)算中，“農(nóng)村企業(yè)服務(wù)–可再生能源體系和能效貸款”安排總預(yù)算2100萬美元，主要針對(duì)可再生能源項(xiàng)目和能效項(xiàng)目，視項(xiàng)目情況不同，贈(zèng)款規(guī)模從1500美元到50萬美元不等，同時(shí)提供最大額度為1000萬美元的貸款擔(dān)保；2007年財(cái)年預(yù)算中，“創(chuàng)新性技術(shù)貸款擔(dān)保項(xiàng)目”安排預(yù)算700萬美元，主要向有助于可持續(xù)增長(zhǎng)、具有環(huán)境效益、形成更加穩(wěn)定和安全能源供應(yīng)體系的新技術(shù)或技術(shù)改進(jìn)項(xiàng)目的商業(yè)化項(xiàng)目提供貸款擔(dān)保。
“能源之星”是美國能源部和環(huán)保局于1992年共同啟動(dòng)的商品節(jié)能標(biāo)識(shí)體系?！奥?lián)邦保險(xiǎn)抵押貸款計(jì)劃”、常規(guī)二級(jí)抵押市場(chǎng)均提供“能源之星”抵押貸款服務(wù)---能效抵押貸款。居民在購買經(jīng)“能源之星”認(rèn)證的建筑時(shí)可向上述機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款。以聯(lián)邦住房管理局抵押貸款為例，貸款人可以在已批準(zhǔn)貸款之外獲得與改進(jìn)能效費(fèi)用相當(dāng)?shù)馁J款額度，上限為4000美元或住宅價(jià)值的5%。抵押貸款項(xiàng)目的實(shí)施，可以有效促進(jìn), 節(jié)能建筑的建設(shè)和開發(fā)，降低建筑物的能耗和維護(hù)運(yùn)行管理費(fèi)用，同時(shí)可帶動(dòng)墻體、屋面保溫隔熱技術(shù)的進(jìn)步，刺激建材市場(chǎng)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)等，具有環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重效應(yīng)。
（四）節(jié)能公益基金
美國政府應(yīng)對(duì)氣候變化資金可分為兩類：一是財(cái)政撥款；二是公益基金。節(jié)能公益基金來源于電價(jià)上調(diào)（如將電價(jià)提高2%～3%）帶來的額外收入，通常由各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，相關(guān)部門都可以申請(qǐng)利用該基金開展節(jié)能活動(dòng)。通常，節(jié)能基金很少用于支持某個(gè)具體的節(jié)能改造項(xiàng)目，而是用來作為激勵(lì)手段，構(gòu)建、維護(hù)節(jié)能市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)參與方自發(fā)從事節(jié)能活動(dòng)，著眼于從根源上逐步推動(dòng)和解決節(jié)能問題。
（五）政府采購
美國各級(jí)政府和公共機(jī)構(gòu)率先使用節(jié)能設(shè)備和辦公用品，頒布了多個(gè)總統(tǒng)行政令和總統(tǒng)備忘錄，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的節(jié)能目標(biāo)、職責(zé)、管理、采購等內(nèi)容做出全面而具體的規(guī)定。以聯(lián)邦法令、總統(tǒng)行政命令為推動(dòng)政府綠色采購的法律基礎(chǔ)，美國環(huán)保署“環(huán)境優(yōu)先性采購”為參考依據(jù)，“全面性采購指導(dǎo)綱要”為核心，出臺(tái)并更新政府采購綠色產(chǎn)品清單、采購循環(huán)產(chǎn)品計(jì)劃、“能源之星”計(jì)劃、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品法案、環(huán)境友好產(chǎn)品采購計(jì)劃等一系列綠色采購計(jì)劃，要求采購部門必須優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品、使用再生物品。
其中，采購法和總統(tǒng)令都規(guī)定，政府必須采購“能源之星”認(rèn)證產(chǎn)品，對(duì)參與“能源之星”項(xiàng)目的設(shè)備制造商給予大力支持。政府辦公樓要符合建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，采用建筑節(jié)能技術(shù)。如加州薩克拉門托市政府的辦公建筑中，采用了節(jié)能型建筑外墻、節(jié)能型窗戶、高效節(jié)能燈、高效節(jié)能中央空調(diào)系統(tǒng)等，在設(shè)計(jì)過程中注意了自然通風(fēng)、遮陽及自然采光等節(jié)能措施，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。政府機(jī)構(gòu)厲行節(jié)能，一方面節(jié)省了政府的能源支出，另一方面可以起到示范效應(yīng)，在公眾中樹立并強(qiáng)化節(jié)能意識(shí)，使“節(jié)能”概念逐步深入人心。
二、政策走向
一個(gè)時(shí)期以來，美國在氣候問題上的消極姿態(tài)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、應(yīng)承擔(dān)責(zé)任明顯不符，也有悖于美國的國家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。聯(lián)邦預(yù)算中，氣候變化專項(xiàng)投入的力度相對(duì)問題的重要性和緊迫性而言不成比例。究其原因，政策制訂要通過國會(huì)，取決于選民現(xiàn)實(shí)需求和各利益集團(tuán)的博弈。美國生活部門排放占比較高，生產(chǎn)部門能源消費(fèi)中化石能源占比偏高，美國式生活方式不改變，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不調(diào)整，在氣候變化問題上就很難有所作為。但改變生活方式和能源消費(fèi)方式直接影響美國人的生活質(zhì)量、一些行業(yè)的就業(yè)形勢(shì)和大公司、大財(cái)團(tuán)的利益，實(shí)施中阻力很大，一些重要的聯(lián)邦氣候變化政策因而遲遲不能出臺(tái)。
奧巴馬政府上臺(tái)后，美國在氣候變化問題上的姿態(tài)有所改變，主張積極參與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》磋商，推出了“經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”和“新能源計(jì)劃”，反映了美國主流社會(huì)對(duì)氣候變化問題的態(tài)度已有轉(zhuǎn)變，支持在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下抓住機(jī)遇，在刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，提高能源安全，積極應(yīng)對(duì)氣候變化。在總額7870億美元的刺激方案中，將安排500億美元用于提高能效，推動(dòng)可再生能源生產(chǎn)；在“新能源計(jì)劃”中，未來十年將投資1500億美元，用于太陽能、風(fēng)能、生物質(zhì)能及其他新能源項(xiàng)目的研發(fā)和推廣，投入40億美元政府資金支持汽車制造業(yè)的重組、改造和技術(shù)進(jìn)步等。
另一方面，氣候變化立法在美國參眾兩院的審議過程歷經(jīng)波折。6月26日，旨在減少溫室氣體排放、降低美國對(duì)進(jìn)口石油依賴、規(guī)劃美國綠色能源藍(lán)圖的《清潔能源安全法案》在眾議院以微弱多數(shù)通過，但作為妥協(xié)，與原提案相比增加了近90條修正案。10月底，參議院就《清潔能源工作與美國電力法案》草案舉行了聽證會(huì)，預(yù)計(jì)11月進(jìn)入法案修訂程序?！皡⒃喊妗辈莅高M(jìn)一步調(diào)低了眾議院已通過法案的減排指標(biāo)，加入了支持核電發(fā)展的措施，免除了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域減排要求，降低了電力行業(yè)使用可再生能源的標(biāo)準(zhǔn)，還將“總量控制與交易機(jī)制”調(diào)整為“污染控制與投資”機(jī)制，限制使用國際間派配額的使用量，強(qiáng)調(diào)邊境調(diào)解措施“碳關(guān)稅”的使用?？梢?，奧巴馬政府是否能夠按照預(yù)期目標(biāo)，順利實(shí)施各項(xiàng)減排政策，落實(shí)上述資金投入，強(qiáng)化財(cái)政政策對(duì)發(fā)展“綠色經(jīng)濟(jì)”的支持力度，受美國應(yīng)對(duì)氣候變化整體政策的影響，存在一定變數(shù)。
