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前國際貨幣基金總裁康德蘇 談國際貨幣體系改革
建立一個全新的國際貨幣體系是否可行？十五年來，國際社會對這個問題顯然持否定態(tài)度。但是，國際形勢瞬息萬變，金融危機(jī)的發(fā)生使人們重新想起，SDR在全球流動性普遍緊縮的時候，可以是一個有效的應(yīng)對工具。G20已經(jīng)開始著手解決國際貨幣體系的重大缺陷，完善監(jiān)管和運(yùn)行機(jī)制。中國近期提出一系列重要分析和建議，指出國際貨幣體系不僅需要改革，還需要可以保證全球金融穩(wěn)定和促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)增長的國際儲備貨幣。
這并是一個簡單的問題。但現(xiàn)實情況是，對于這個問題的討論不能再猶豫和耽擱了。過去五十年里，改革國際貨幣體系和創(chuàng)造一種核心儲備貨幣的努力一直在進(jìn)行，但都失敗了。當(dāng)前，根據(jù)國際金融的現(xiàn)實背景，建立更具適應(yīng)力的新的國際貨幣體系是完全可行的。在這個體系中，新的SDR將是核心工具。
一、國際貨幣體系改革歷史上的努力和失敗
20世紀(jì)60年代，法國戴高樂將軍首次對美元霸權(quán)提出批評，稱美元被賦予了“過度特權(quán)”(exorbitant privilege)。這一批評打破了國際爭議中的一大禁忌，它的雄辯性也震動了國際社會。然而，隨著時間推移，康德蘇認(rèn)為這一指責(zé)過于犀利，因為在某種意義上它忽視了美國通過發(fā)行一種通用貨幣給國際社會提供的服務(wù)。公平地說，這種指責(zé)使得一個原本在技術(shù)上就很復(fù)雜的問題過于政治化。
作為儲備貨幣的發(fā)行國，美國無法解決它所面臨的特里芬難題。也就是說，美國無法在實現(xiàn)國內(nèi)貨幣政策目標(biāo)的同時，充分滿足其他國家對儲備貨幣的需求。無論過去還是現(xiàn)在，國際社會仍然主要依賴美國為其提供儲備貨幣。這也意味著，國際社會永遠(yuǎn)面臨著儲備資產(chǎn)過多或過少的風(fēng)險。
我們需要注意的一點(diǎn)是，與我們通常的誤解不同，在60年代、1974年的“20國委員會”上以及在70年代末期當(dāng)時G5集團(tuán)的討論中，美國都積極參與了有關(guān)儲備貨幣多元化的討論，也含蓄承認(rèn)了美元所肩負(fù)的雙重責(zé)任給世界以及美國自身帶來的擔(dān)憂。
1965年7月，美國新任財長亨利?福勒(Henry Fowler)提議就完善國際貨幣體系召開國際會議。不久，“十國集團(tuán)”的財長獲得授權(quán)承擔(dān)“應(yīng)急規(guī)劃”以“確保未來的儲備需求得到充分滿足”。這一措辭在今天隨處可見，并應(yīng)在2010年下一次G20峰會公報中出現(xiàn)。不幸的是，其后的所有國際談判都未能實現(xiàn)最初的目標(biāo)。
這些失敗的經(jīng)驗留給我們一個最重要的教訓(xùn)：如果各國希望以有效方式建立國際貨幣新秩序，所有國家，包括美國都必須認(rèn)識到，以一種得到普遍接受的國際儲備貨幣來強(qiáng)化國際貨幣體系至關(guān)重要。只有達(dá)成這個共識，才能使得主要國家，包括美國，至少部分放棄它們基于主權(quán)的國家優(yōu)先權(quán)，從而有效弱化蒙代爾不兼容三角 的限制。
事實上，這些爭議隨著1969年國際貨幣基金組織創(chuàng)立SDR來補(bǔ)充官方儲備而暫且告一段落。國際貨幣基金組織在其《章程》中加入了第八條第七節(jié)，將SDR定義為國際貨幣體系的主要儲備資產(chǎn)。1979-1981年，SDR初次分配93億，第二次分配121億，遠(yuǎn)未實現(xiàn)它作為主要儲備資產(chǎn)的目標(biāo)。其后的所有努力也因種種原因而擱淺。
障礙是什么呢？在早期有關(guān)SDR的激烈探討中，有一方支持增加SDR分配，而更多持懷疑態(tài)度的央行和政府則擔(dān)心可能的通脹風(fēng)險。雙方之間的猜疑和對立在討論中進(jìn)一步加深。聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）提出將SDR與發(fā)展援助聯(lián)系起來，這進(jìn)一步激化了原先的對抗。只有在超過85%的成員一致認(rèn)為是符合“長期全球流動性需求”的情況下，才能分配SDR，這一核心理念使分配SDR的共識難以實現(xiàn)。因為即使是在面臨嚴(yán)重流動性問題時，它們是否具有長期影響總會受到質(zhì)疑。這種情形對于幾乎三分之二的成員國以及國際貨幣基金總裁來說，都是令人沮喪的。
1997年，國際貨幣基金組織決定為38個成員國（主要是在90年代加入基金組織的東歐國家）進(jìn)行SDR分配，但這次210億規(guī)模的分配直到2008年9月才得到批準(zhǔn)。大約有三分之一的發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的平均外匯儲備還不到八周的進(jìn)口額，遠(yuǎn)低于公認(rèn)的三個月進(jìn)口額的合理水平。國際貨幣基金組織未能獲得足夠支持來減輕這些國家的困難。要提高這些國家的儲備水平要么從市場上進(jìn)行昂貴的借款，要么壓縮國內(nèi)需求、限制進(jìn)口和未來增長。對于前者，很多國家沒有進(jìn)入渠道，后者又會損害它們的發(fā)展?？档绿K一直認(rèn)為，國際貨幣基金組織當(dāng)時應(yīng)該采取更為務(wù)實的態(tài)度，應(yīng)該為世界各國提供更好的服務(wù)。事實并非如此。
是否符合“全球長期性需求”這種過于概念化的討論掩蓋了全球流動性無序供給的兩個危險后果：1）美國和部分國家積累起與它們的需求并不相符的巨額國際收支赤字和盈余；2）多種潛在因素，包括某些國家改變儲備貨幣構(gòu)成，導(dǎo)致美元幣值急劇波動的風(fēng)險在增加。第一個后果在某種程度上造成全球流動性過剩，在沒有任何監(jiān)管機(jī)構(gòu)來保護(hù)全球金融體系穩(wěn)定的情況下，是金融危機(jī)爆發(fā)的部分原因。全球失衡在未來幾年內(nèi)仍將存在，G20議程必須優(yōu)先考慮如何創(chuàng)造一種有序運(yùn)行機(jī)制，使全球流動性水平與各國需求變化相一致。只有這樣，才能避免危機(jī)再次發(fā)生。有些國家已經(jīng)開始進(jìn)行儲備多元化的努力，如俄羅斯于今年內(nèi)大幅增持歐元，減持美元資產(chǎn)；印度近期向國際貨幣基金組織購買200噸黃金等。國際貨幣體系需要進(jìn)行大膽改革，SDR在未來如何更好地發(fā)揮作用需要我們深入思考。當(dāng)前正是進(jìn)行改革的重要機(jī)遇。
二、2010年改革機(jī)遇期
金融危機(jī)本身以及各國空前合作來避免危機(jī)再次發(fā)生的努力為國際貨幣體系改革創(chuàng)造了合適的環(huán)境。過去幾十年間的許多爭議在今天看來都無關(guān)緊要，這一點(diǎn)已經(jīng)得到廣泛認(rèn)同。各國領(lǐng)導(dǎo)人以更務(wù)實的態(tài)度采取措施來最大限度地消除金融危機(jī)的影響，進(jìn)行了全球金融史上最全面的一攬子改革。與此同時，還必須同時解決全球儲備貨幣以及國際貨幣基金組織治理改革的問題。當(dāng)前各國合作和改革的勢頭有助于我們跳過之前的障礙并取得成功。
合作氛圍和實用主義的態(tài)度已促成2500億美元SDR的分配。此次分配的規(guī)模表明，基金組織的各成員國已經(jīng)作好準(zhǔn)備為SDR賦予新的活力。此外，還有其他提議正在醞釀中，以確保此次分配收到預(yù)期效果。法國與英國已聯(lián)合提議各自出借20億美元的SDR，來幫助國際貨幣基金組織對低收入國家的貸款支持。該提議一方面可以幫助減輕最貧窮國家的困難，另一方面可以擴(kuò)大SDR的應(yīng)用。其他主要國家應(yīng)加入這一行動。
中國對SDR改革的建議和表態(tài)是積極有益的。值得強(qiáng)調(diào)的有兩點(diǎn)：1）當(dāng)前解決國際儲備貨幣缺位問題的需求比以往任何時候都要迫切；2）SDR應(yīng)該供給靈活，能根據(jù)需求變化及時調(diào)整，獨(dú)立于任何單一國家的經(jīng)濟(jì)形勢和主權(quán)利益，具有“幣值穩(wěn)定，發(fā)行合規(guī)，供給可控”的特點(diǎn)。顯然，如果G20或者國際貨幣基金組織對SDR進(jìn)行上述改革，那么這將對實現(xiàn)全球及金融穩(wěn)定做出重要貢獻(xiàn)。當(dāng)今世界各國的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)抓住這一歷史機(jī)遇，就國際貨幣體系改革的核心SDR達(dá)成共識。否則，歷史不會原諒他們。
三、國際貨幣體系改革措施
國際貨幣體系改革的任務(wù)相當(dāng)艱巨，需要各方在整個過程中通力合作。這個過程需要時間，改革倡議的提出和推動也應(yīng)把握好時機(jī)。最先提出的倡議可能并不夠宏大，但只要它們是以實現(xiàn)最終預(yù)期目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，就有助于保持改革發(fā)展所需的動力。啟動改革進(jìn)程，可以同時從以下三個方向著手：1）為SDR設(shè)定比當(dāng)前更重要的角色；2）重新思考有助于儲備多元化的替代賬戶的潛在作用及形式；3）推動國際貨幣基金組織治理結(jié)構(gòu)改革。
（一）擴(kuò)展SDR的作用
SDR改革首先應(yīng)考慮的是擴(kuò)展現(xiàn)有的貨幣籃子，不僅包括美元、日元、歐元、英鎊，還應(yīng)加入人民幣、印度盧比、巴西雷亞爾等主要貨幣。正如中國央行行長所建議的，SDR改革應(yīng)建立如下路線圖：
1）打破SDR當(dāng)前僅用于官方儲備的限制；
2）使它成為國際交易接受的支付工具；
3）及時推動私人市場的發(fā)展；
4）鼓勵重新創(chuàng)設(shè)以SDR計價的金融資產(chǎn)；
5）促進(jìn)私人市場中SDR的定價，使它能夠?qū)Τ蓡T國儲備貨幣的需求做出回應(yīng)，逐步使SDR成為國際貨幣體系中的錨,最終成為世界貨幣；正如歐洲貨幣單位（ECU）最終成為歐元，SDR將成為全球儲備貨幣（GRE）。
（二）重建替代賬戶
替代賬戶是有助于實現(xiàn)儲備多元化的重要工具。1980年替代賬戶被最終放棄，但這次失敗不應(yīng)對現(xiàn)在的各國政府造成影響。他們應(yīng)重新考慮這個議題。當(dāng)時，各方幾乎就要達(dá)成協(xié)議，爭議的焦點(diǎn)在于各成員國的匯率風(fēng)險分擔(dān)。美元持有者、美國、國際貨幣基金組織，誰應(yīng)該承擔(dān)這個風(fēng)險呢？康德蘇認(rèn)為，最為可取的是采取完全多邊化的方法，由國際貨幣基金組織來承擔(dān)風(fēng)險。國際貨幣基金組織擁有黃金儲備和份額，肩負(fù)著監(jiān)測國際貨幣體系并促其穩(wěn)定的責(zé)任。與此同時，各成員國應(yīng)對其提供堅定支持，承諾在國際貨幣基金組織遭遇金融困境時，提高各自份額。賦予國際貨幣基金組織這個職責(zé)，與其對主要貨幣的監(jiān)測角色相一致。未來更好的解決辦法是建立由實際資產(chǎn)，比如資金池來支持的體系，這也是中國的提議。但在近期內(nèi)，這一目標(biāo)實現(xiàn)的可能性不大。中國提出，“將成員國的部分儲備授權(quán)國際貨幣基金組織集中管理不僅有助于增強(qiáng)國際社會解決危機(jī)的能力，保持國際貨幣和金融體系的穩(wěn)定，還將極大增強(qiáng)SDR的作用”。這一大膽提議與布雷頓森林體系開創(chuàng)者的創(chuàng)新之舉并無二致。
（三）國際貨幣基金組織治理改革
為保證國際貨幣體系流動性的有序合理供給，國際貨幣基金組織需要進(jìn)行重大改革，并加強(qiáng)全球流動性監(jiān)管能力。由國際貨幣基金組織總裁任命，南非前財長特雷弗?曼紐爾(Trevor Manuel)擔(dān)任主席的名人委員會(Eminent Persons Group)對基金組織改革提出了一系列建議：
1）將國際貨幣基金組織的監(jiān)測授權(quán) 從匯率擴(kuò)展至一定范圍的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、審慎性議題以及金融溢出效應(yīng)。資本賬戶也應(yīng)涵蓋其中。
2）建立極具政治影響的由財長和央行行長構(gòu)成的委員會 ，為各國協(xié)調(diào)和制定關(guān)乎全球穩(wěn)定的戰(zhàn)略決策提供平臺。
3）加快份額改革進(jìn)程，修改章程，取消指定席位，為實現(xiàn)包括歐盟國家在內(nèi)的席位合并創(chuàng)造條件。這一點(diǎn)非常重要，有利于加快國際貨幣基金組織理事會和執(zhí)董會的結(jié)構(gòu)調(diào)整，反映當(dāng)前各國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實。
以上三點(diǎn)最為關(guān)鍵，以下其他措施則可以提高國際貨幣基金組織的效率：
4）賦予基金管理層實施完成針對單個成員國監(jiān)測的權(quán)利，增強(qiáng)基金管理層的責(zé)任。
5）基金執(zhí)董會的定位從日常運(yùn)行決策提升到就戰(zhàn)略議題為理事會提供建議，發(fā)揮監(jiān)督職能，對基金監(jiān)測進(jìn)行監(jiān)督和評估，就貸款和金融決策承擔(dān)更多責(zé)任。
6）將基金組織通過重大決策所需至少85%的投票權(quán)門檻降低到70-75%，也就是在實際意義上取消了一票否決權(quán)?？紤]擴(kuò)大雙重多數(shù)投票制的應(yīng)用范圍，確保有關(guān)基金組織整體的決定得到多數(shù)成員國的支持。
7）為基金組織總裁和副總裁的任命引入公開、透明、擇優(yōu)的選擇程序。
以清邁倡議為代表的區(qū)域貨幣合作努力對國際貨幣基金組織改革取得成功是非常重要的。這些倡議并非是與基金組織所代表的國際體系相競爭，相反，它們有利于國際貨幣體系的穩(wěn)定。與之類似，歐洲國家在國際貨幣事務(wù)上用一個聲音說話的努力也是非常有益的。
以上這些建議綜合在一起，可以為國際貨幣體系提供發(fā)揮穩(wěn)定作用的錨--SDR，以及它所需要的新機(jī)構(gòu)—改革后的國際貨幣基金組織。這一變革是個長期過程。以歐元為例，它的誕生是一個極其謹(jǐn)慎、逐步淘汰的過程，每一步都是為所有成員國的利益服務(wù)。國際貨幣體系改革同樣將是一個漫長的過程。在未來很多年，甚至幾十年中，國際貨幣體系可能將一直處于過渡階段。但是，當(dāng)前我們必須抓住改革的有利時機(jī)，引入重大變革，才能取得成功，建立國際貨幣新秩序。
