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歐盟應(yīng)對氣候變化財(cái)政政策簡析
作為應(yīng)對氣候變化的積極倡導(dǎo)者，歐盟及其成員國政府于2002年集體批準(zhǔn)了《京都議定書》，制定并實(shí)施了多項(xiàng)政策法令，制訂了一系列行動方案，各成員國也紛紛推出國內(nèi)政策措施，減少溫室氣體排放，遏制不斷加劇的氣候變化趨勢。歐盟應(yīng)對氣體變化政策的基本模式是協(xié)同運(yùn)用各類經(jīng)濟(jì)政策手段，利用市場機(jī)制，構(gòu)建低成本的溫室氣體減排體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)減排目標(biāo)。財(cái)政政策是歐盟應(yīng)對氣候變化的重要工具，預(yù)算撥款是歐盟層面應(yīng)對氣候變化的重要資金來源，通過“歐盟氣候變化計(jì)劃”以及其他相關(guān)行動規(guī)劃，支持歐盟范圍內(nèi)各項(xiàng)應(yīng)對行動。此外，各成員國也制訂了預(yù)算、稅收、補(bǔ)貼、政府采購等一系列政策措施，推動國內(nèi)節(jié)能減排行動。以下是對有關(guān)情況的簡要介紹 。
一、歐盟氣候變化計(jì)劃
歐盟于2000 年6月啟動了歐盟氣候變化計(jì)劃，旨在確保歐盟制訂有效政策措施，減少溫室氣體排放，落實(shí)《京都議定書》減排目標(biāo)。計(jì)劃整合了歐盟層面實(shí)施的各類減緩和適應(yīng)行動，由歐盟委員會牽頭，歐盟各行業(yè)、部門、非政府組織、各國專家廣泛參與，同時(shí)與歐盟相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，如“共同體環(huán)境行動計(jì)劃”、“歐洲研發(fā)框架計(jì)劃”、“歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”等配合實(shí)施，共同推動歐盟范圍內(nèi)的應(yīng)對氣候變化整體進(jìn)程。
該計(jì)劃的第一階段為2000-2004年，由計(jì)劃行動委員會協(xié)調(diào)，下設(shè)十一個工作組，處理相關(guān)部門和政策事宜，包括：排放權(quán)交易機(jī)制；聯(lián)合履約和清潔發(fā)展機(jī)制；能源供應(yīng)；能源需求；終端能效和工業(yè)流程能效；運(yùn)輸；工業(yè)；研究；農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)土壤固碳；森林固碳。工作組確定符合成本效益標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有和潛在的排放和減排選擇，以及這些政策措施產(chǎn)生的連帶效益，如保障能源安全和提高空氣質(zhì)量等。第二階段于2005年開始，包括：第一階段回顧（分為交通、能源供應(yīng)、能源需求、非二氧化碳?xì)怏w和農(nóng)業(yè)五個小組）；航空；二氧化碳與汽車；碳捕獲和儲存；適應(yīng)活動；歐洲排放交易體系等工作組。
在該計(jì)劃框架下，歐盟委員會在上述領(lǐng)域推出了一系列行動規(guī)劃，如“智能型能源-歐洲”計(jì)劃、“電機(jī)挑戰(zhàn)方案”、“馬可波羅方案”、“氣候變化與歐盟農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃”等，并分別安排資金、政策予以推動。以“智能型能源-歐洲”計(jì)劃為例，宗旨是促進(jìn)智能型能源利用和可再生能源的發(fā)展，實(shí)施重點(diǎn)是與地方、國家、國際項(xiàng)目聯(lián)合融資，推廣使用智能型能源，加強(qiáng)相關(guān)能力建設(shè)。這一計(jì)劃2003-2006年間總預(yù)算2.5億歐元，到2005年已選定90個項(xiàng)目，2007-2016年擬將預(yù)算增至7.8億歐元，主要包括以下內(nèi)容：“可再生能源計(jì)劃”支持可再生能源資源的開發(fā)利用；“節(jié)能項(xiàng)目”致力于提高工業(yè)和建筑行業(yè)能效；“轉(zhuǎn)向計(jì)劃”支持可持續(xù)交通、燃料多樣化、運(yùn)輸部門利用生物燃料、提高能源效率；計(jì)劃同時(shí)也支持在發(fā)展中國家推進(jìn)可再生能源利用。其他如“馬可波羅方案”，2007-2013年預(yù)算約7.4億歐元，主要提供融資支持非公路運(yùn)輸服務(wù)；“電機(jī)挑戰(zhàn)方案”2003-2004年預(yù)算10億歐元，2005-2006預(yù)算18億歐元，旨在幫助公司提高電機(jī)驅(qū)動系統(tǒng)能效；“氣候變化與歐盟農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃”旨在促進(jìn)歐盟鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)，2007-2013年擬安排預(yù)算70億歐元；等等。
二、稅收、收費(fèi)及稅收優(yōu)惠措施
稅收政策應(yīng)對氣候變化，有兩個方向的選擇，或是課稅懲誡排放，或是提供稅收優(yōu)惠，鼓勵減排行為。歐盟主要國家，包括奧地利、捷克、丹麥、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、芬蘭、德國、意大利、荷蘭、挪威、瑞典、瑞士、法國、英國等，均就二氧化碳排放以能源稅、交通稅和污染/資源稅方式，限制產(chǎn)生排放的生產(chǎn)活動，引導(dǎo)減少排放的生活方式。其中，丹麥、瑞典、法國、斯洛文尼亞等國特別推出“二氧化碳稅”，英國開征了“氣候變化稅”。此外，丹麥從1988年起開始征收CFC（氯氟烴）、HFCs（氫氟碳化物）、PFCs（全氟化碳）及SF6（六氟化硫）特許稅，針對在冊企業(yè)排放CFC、HFCs、PFCs和SF6活動，根據(jù)不同溫室氣體種類確定了不同稅率。如2007年CFC稅率為20克朗/千克，HFC-23(R-23)稅率為400克朗/千克。挪威也在2004年起對于HFCs和PFCs排放征稅，效果非常明顯，開征頭一年就使PFCs排放減少了34%。通過征稅，可以將溫室氣體排放的環(huán)境成本納入企業(yè)產(chǎn)品成本和市場價(jià)格體系，廣泛動員社會各方參與節(jié)能減排行動。
提高能效、發(fā)展新能源的稅收優(yōu)惠措施通常包括減稅、免稅、稅收返還、加速折舊等，優(yōu)惠對象包括特定技術(shù)或是含特定技術(shù)的商品，以及達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和工業(yè)部門。在荷蘭，通過“能源投資減負(fù)項(xiàng)目”，可以將節(jié)能設(shè)備年度投資成本的55%從采購當(dāng)年利潤中扣除；在德國，高效熱電聯(lián)產(chǎn)設(shè)施可以享有石油稅豁免優(yōu)惠；羅馬尼亞對重要的能效技術(shù)免除進(jìn)口關(guān)稅，對由能效技術(shù)帶來的收入部分免征所得稅；英國、荷蘭針對中小企業(yè)購買能效設(shè)備，給予相當(dāng)購買價(jià)格7%的公司稅返還優(yōu)惠。加速折舊也是一種廣泛使用的政策工具，仍以荷蘭為例，1991年推出了“加速折舊與環(huán)境投資計(jì)劃”，允許使用環(huán)境友好設(shè)備的企業(yè)加速計(jì)提折舊。
收取污染費(fèi)、罰金或是“公益費(fèi)”，也是政府鼓勵節(jié)能的重要方式。各國針對違反污染排放規(guī)定的機(jī)構(gòu)或企業(yè)，課以罰金或是污染費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)不一，有行政處罰，也有民事處罰。德國對違反環(huán)境管理規(guī)定的公司，其處罰上限可能達(dá)到50萬歐元；奧地利違規(guī)者處罰金額從7歐元到36400歐元不等；希臘對造成嚴(yán)重后果的行為罰金可能高達(dá)30萬歐元；愛爾蘭、斯洛文尼亞等也均有類似處罰規(guī)定?！肮尜M(fèi)”則是指就能源或電力消費(fèi)收取一定費(fèi)用，成立相關(guān)基金，用于節(jié)能和其他應(yīng)對氣候變化行動，如鼓勵提高能效、推廣新能源、支持低收入家庭使用節(jié)能設(shè)施等，比利時(shí)、丹麥、法國等國均采取此類措施。丹麥“節(jié)電信托基金”設(shè)立于1997年，基金經(jīng)費(fèi)來源于向用戶征收特別費(fèi)用，標(biāo)準(zhǔn)為0.08分（歐元）/千瓦時(shí)。
三、補(bǔ)貼、專用撥款與能效審計(jì)
在歐盟，常見的能效激勵手段還包括購買或支付后直接予以補(bǔ)貼或折扣。荷蘭、西班牙、匈牙利、丹麥等國都有針對冰箱和洗衣機(jī)實(shí)施的補(bǔ)貼方案；西班牙、匈牙利、意大利等國補(bǔ)貼只適用于舊電器和設(shè)備的更換；奧地利、愛爾蘭和荷蘭實(shí)施針對冷凝式鍋爐的補(bǔ)貼方案，丹麥只對天然氣和生物質(zhì)能鍋爐提供補(bǔ)貼；法國對購買冷凝式鍋爐提供稅收優(yōu)惠，奧地利提供地區(qū)特別補(bǔ)貼計(jì)劃。針對節(jié)能精致型熒光燈的推廣，歐盟各國也出臺了各種補(bǔ)貼措施。
政府還為生產(chǎn)部門提供補(bǔ)助金或是專用撥款（項(xiàng)目贈款）。在丹麥，優(yōu)先領(lǐng)域?yàn)槟茉疵芗袠I(yè)，資金來源于綠色稅收收入，自1996年實(shí)施以來，已有超過7000家公司獲得補(bǔ)貼；在挪威，“挪威工業(yè)節(jié)能網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃”重點(diǎn)支持大型工業(yè)企業(yè)和行業(yè)的減排和能效改進(jìn)項(xiàng)目，提供金額最多可以達(dá)到部門能源管理和監(jiān)控費(fèi)用的20%；在荷蘭，對中小企業(yè)節(jié)能提供資助，引入特定節(jié)能技術(shù)，最多可獲得相關(guān)成本25%的資金補(bǔ)助；在蘇格蘭，“蘇格蘭清潔能源示范計(jì)劃”也針對中小企業(yè)，提供上限為80000英鎊的補(bǔ)助金，鼓勵開發(fā)利用能效改進(jìn)措施和可再生能源技術(shù)。
由政府或是公用事業(yè)機(jī)構(gòu)支持的能效審計(jì)，也是一項(xiàng)重要的節(jié)能政策。企業(yè)能效審計(jì)的費(fèi)用或是由政府給予補(bǔ)貼，或是完全由政府支付，減輕了新能效技術(shù)在實(shí)施中的成本。補(bǔ)貼費(fèi)用視企事業(yè)規(guī)模、能源消耗量、雇員人數(shù)等因素核定。在奧地利、比利時(shí)、丹麥、芬蘭、法國、德國、匈牙利、意大利、荷蘭、挪威、斯洛伐克、斯洛文尼亞、立陶宛、瑞典、瑞士和英國等國，審計(jì)費(fèi)用在不同程度上由財(cái)政貼補(bǔ)，比例從40%到100%不等。
四、政府采購政策
歐盟政府消費(fèi)總額約占?xì)W盟國內(nèi)生產(chǎn)總值16%以上，年公共購買力約1萬億歐元，對環(huán)境和能源消費(fèi)具有重要影響。十余年來，歐盟國家不斷加強(qiáng)政府采購計(jì)劃中的主動性環(huán)境采購措施。2004年，歐盟委員正式發(fā)布《政府綠色采購手冊》，指導(dǎo)成員國采購決策及實(shí)施，并成立了歐洲綠色采購網(wǎng)絡(luò)組織（EGPN），建立了采購信息數(shù)據(jù)庫，推動成立了城鎮(zhèn)綠色采購團(tuán)，目標(biāo)是到2010年政府采購總額的50%實(shí)現(xiàn)綠色公共采購。
《政府綠色采購手冊》涉及范圍很廣，包括購買節(jié)能型計(jì)算機(jī)，節(jié)能建筑，環(huán)境可持續(xù)木制辦公設(shè)備，循環(huán)再造紙，電動車，采用環(huán)境友好型交通方式，開發(fā)利用可再生能源電力，使用環(huán)境友好型空調(diào)系統(tǒng)，等等。一般估計(jì)，綠色采購占?xì)W盟公共采購的份額平均已經(jīng)達(dá)到19%。其中，瑞典為50%、丹麥40%、德國30%、奧地利28%、英國23%，均超過歐盟的平均值。
歐盟在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域起步較早，政策措施發(fā)展相對完備，也取得了比較大的成效。根據(jù)歐盟年度溫室氣體減排評估報(bào)告，《京都議定書》首批15個簽約國將能按時(shí)完成議定書第一承諾期減排目標(biāo)，即將排放總量在1990年基礎(chǔ)上減少8%，另有10個國家預(yù)期可以減少排放6%--8%。與歐盟相比，同為發(fā)達(dá)國家，具備資金技術(shù)優(yōu)勢，美國政府在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域直接投入似顯不足，聯(lián)邦政府政策措施力度有待加強(qiáng)，應(yīng)對行動更多依賴地方政策、市場調(diào)節(jié)和公眾自發(fā)行動，在減排進(jìn)程上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐盟主要國家。中國作為發(fā)展中國家，在發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平等方面和歐盟有一定差距，但基于短期內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)、長期轉(zhuǎn)向綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的要求，借鑒歐盟政策經(jīng)驗(yàn)，對于逐步完善政策框架、建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義。
