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美智庫專家談世行改革
一、世行集團(tuán)的意義和作用
世行集團(tuán)的存在對于國際社會有重要意義，它的優(yōu)勢是其他國際機(jī)構(gòu)不具備的。第一、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。世行的全球性使它成為最大的知識銀行，無論是在文件資料還是人才儲備方面都是如此。有些國家發(fā)展得好，有些發(fā)展得不好，有的國家能保持更長時期的發(fā)展。關(guān)于這些問題，世行具備的知識和經(jīng)驗比任何其他國際機(jī)構(gòu)都要多。正因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的復(fù)雜性，世行在提供發(fā)展援助方面有明顯的優(yōu)勢。
第二、世行為其成員國提供了一個便利的援助機(jī)制，使各國的部分援助預(yù)算免受國內(nèi)政治影響。雙邊援助機(jī)構(gòu)通常根植于國內(nèi)政治背景，它們提供的發(fā)展援助很容易受到國內(nèi)某些特定行業(yè)、選舉周期以及政治上的影響。從外交立場上來看，雙邊援助或許是必須的、重要的，但這種援助存在不穩(wěn)定性，無法有效促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。許多世行捐款國在保留自身雙邊援助渠道的同時，也通過世行進(jìn)行發(fā)展援助。世行可以匯集所有捐款國的資金，也可在市場上籌集更多資金，這使得全球發(fā)展援助更為穩(wěn)定，更有利于長期的發(fā)展干預(yù)。
第三、長期以來，世行一直實行的是“國家援助戰(zhàn)略”。世行向受援國提供資金和發(fā)展改革建議，使它們從戰(zhàn)略層面思考促進(jìn)發(fā)展和減貧應(yīng)該做什么工作。援助領(lǐng)域近期出現(xiàn)的支持某一領(lǐng)域的全球性基金僅關(guān)注在某個議題上取得成果，比如阻止某種疾病的傳播、促進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展等。這些基金通常非常有效，但是，它們無法促進(jìn)國家層面上的戰(zhàn)略思考。甚至在有些情況下，因為過于強調(diào)向某個領(lǐng)域或議題投入更多資源，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)體系其他部門無法享受到應(yīng)有的資源，反而損害了國家發(fā)展戰(zhàn)略。全球性基金是值得稱道的，但它們不能也不應(yīng)替代世行提供的國家發(fā)展援助。
二、世行需要哪些改革
世行在三個方面亟需改革：戰(zhàn)略制定、發(fā)言權(quán)和問責(zé)機(jī)制。
第一、戰(zhàn)略制定。世行集團(tuán)并不是全能的，也不應(yīng)假裝什么都能做。世行應(yīng)更具戰(zhàn)略性，弄清楚什么時候發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，什么時候只需跟進(jìn)，什么時候不參與，從而最大限度地發(fā)揮其比較優(yōu)勢，并充分認(rèn)識在多邊框架下與其他機(jī)構(gòu)合作的必要性。這就要求世行要認(rèn)識到這些折衷和平衡，以公開透明的方式應(yīng)對。對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的項目要果斷終止，同時要頂住壓力，避免事事參與。當(dāng)前的問題是，世行缺乏制定戰(zhàn)略的有效機(jī)制。這一機(jī)制應(yīng)在世行行長和董事會的互動下實施，世行行長提出戰(zhàn)略，董事會支持或提出異議?，F(xiàn)實情況是，現(xiàn)有的世行執(zhí)行董事每天忙于貸款審批的細(xì)節(jié)事宜和日常管理，無法成為有效的戰(zhàn)略制定主體。
第二、發(fā)言權(quán)。世行各成員的投票權(quán)及董事席位的分配應(yīng)公平合理。它們不但需要與各成員國的捐資意愿和能力相匹配，還應(yīng)反映出如下事實：世行參與發(fā)展的影響是由援助接受國，而非捐助國來推動的。在世行目前的治理結(jié)構(gòu)中，歐洲國家代表性偏高，較大的新興經(jīng)濟(jì)體（特別是中國）代表性偏低，而最貧窮國家的發(fā)言權(quán)一直在弱化。與國際貨幣基金組織不同，世行并無定期自動評估各成員國份額的機(jī)制，最終導(dǎo)致世行各成員國目前的持股比例存在嚴(yán)重失衡。解決這一問題需要政治上的調(diào)整。所謂的美國一票否決權(quán)只在修改世行章程時才適用，更多是象征性的影響，但它卻強化了人們對于世行只是美國政策工具的觀念。
第三、問責(zé)機(jī)制。世行現(xiàn)有的問責(zé)機(jī)制存在諸多漏洞。世行執(zhí)行董事會與管理層共同擔(dān)負(fù)管理職能。執(zhí)行董事會在對管理層進(jìn)行績效評價時，也不可避免地評價了自身的工作，這是明顯的利益沖突。對于世行行長的工作表現(xiàn)沒有評估機(jī)制。執(zhí)董資格也沒有明確的條目。世行的評價機(jī)構(gòu)需要強化。世行行長的遴選仍不透明，只是單個政府或很少幾個政府的特權(quán)。
以上三方面的改革至關(guān)重要，因為它們的缺陷損害了世行的信用。如果世行沒有有效的戰(zhàn)略，沒有有效的問責(zé)機(jī)制，傳統(tǒng)的捐款國顯然更愿意通過雙邊渠道或者信托基金提供發(fā)展援助。至少在后一種情形下，它們可以制定戰(zhàn)略，可以對管理人員進(jìn)行問責(zé)。如果主要新興經(jīng)濟(jì)體在世行得不到充分的發(fā)言權(quán)，它們當(dāng)然會更倚重雙邊渠道和區(qū)域組織，因為在雙邊場合和區(qū)域組織中它們會有更大的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)。如果最貧窮國家在世行沒有充分的發(fā)言權(quán)，它們的政府會擔(dān)心國內(nèi)政治反對而不愿從世行借款。
世行正面臨著被邊緣化的風(fēng)險。并無真正多邊主義優(yōu)勢的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)展起來，世行有可能被架空。如果不采取措施，發(fā)展援助將更政治化、更支離破碎，無法有效地促進(jìn)長期發(fā)展。這種危險并非假想。上一財年，信托基金（由世行管理，但少數(shù)幾個捐款國掌握控制權(quán)）總數(shù)超過了1000個。經(jīng)由信托基金支付的資金占到國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）支付資金總額的一半。與此同時，中國通過雙邊渠道向非洲提供了幾十億美元的援助，卻在國際開發(fā)協(xié)會（IDA）最近一輪增資中僅提供3000萬美元，低于新西蘭和希臘。
三、世行改革的政治談判
有關(guān)世行治理改革的政治談判需要遵循以下五個原則：1）美國對其強烈反對的政策仍有能力阻止，但這并不意味著維持現(xiàn)有體系；2）歐洲作為一個整體也應(yīng)具備相同的能力，但應(yīng)壓縮個別歐洲國家的代表性，為其他國家讓出空間；3）各成員國向世行的捐資應(yīng)更透明地與投票權(quán)和代表性相聯(lián)系；4）主要新興經(jīng)濟(jì)體因其在解決全球發(fā)展挑戰(zhàn)中的重要角色應(yīng)在世行未來發(fā)展中占據(jù)更重要地位，并應(yīng)鼓勵它們更積極參與世行事務(wù)；5）最貧窮國家的發(fā)言權(quán)應(yīng)恢復(fù)至歷史水平，并確保它們不再下降。隨著發(fā)展中國家逐漸成為中等收入國家和中低收入國家，它們的利益和發(fā)展需求開始分化，這一點更顯重要。
將以上原則付諸實際操作需要各國做出讓步和取舍。美國需要做的是：1）放棄它在世行行長人選上的壟斷地位，取而代之以更具合法性的行長遴選機(jī)制。在新機(jī)制下，美國仍將對其反對的候選人持一票否決權(quán)，但具備資格的非美國公民也將有機(jī)會當(dāng)選。與此同時，歐洲需要放棄它們?nèi)蚊鼑H貨幣基金組織總裁的特權(quán)；2）放棄它在世行章程修改方面的一票否決權(quán)，建立新機(jī)制。在新機(jī)制下，對于美國不希望進(jìn)行的章程修改，它仍有能力阻止（只需投票權(quán)總額達(dá)到4%的幾個小國家支持它即可實現(xiàn)），但新機(jī)制將表現(xiàn)出更高的合法性；3）應(yīng)有一個部長級戰(zhàn)略理事會，并確保美國在世行戰(zhàn)略制定方面有核心發(fā)言權(quán)。
歐洲應(yīng)該做的是：1）出讓四個原屬歐洲較小國家的執(zhí)董席位，在增加發(fā)展中國家發(fā)言權(quán)的同時，歐洲較大經(jīng)濟(jì)體仍保留四至五個席位；2）更新現(xiàn)有體系，各成員國向國際開發(fā)協(xié)會的近期捐資將比以往捐資在投票權(quán)決定中權(quán)重更高。許多歐洲國家是向國際開發(fā)協(xié)會捐資最多的國家，它們將因此獲得更多的投票權(quán)；3）在部長級戰(zhàn)略理事會中，保證歐洲在世行戰(zhàn)略制定中的核心發(fā)言權(quán)。
份額自動評估，以及國際復(fù)興開發(fā)銀行發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家投票權(quán)分配更趨公平的改革將使新興經(jīng)濟(jì)體獲益。如果新興經(jīng)濟(jì)體加大對國際開發(fā)協(xié)會的捐資，也將因近期捐資在投票權(quán)分配中權(quán)重增加而獲益。部長級戰(zhàn)略理事會將使新興經(jīng)濟(jì)體有機(jī)會，或者說有責(zé)任，更積極地為世行戰(zhàn)略方向的制定做出貢獻(xiàn)。
將基本投票權(quán)占投票權(quán)總數(shù)的比率提高至12%可以擴(kuò)大和保護(hù)最貧窮國家的發(fā)言權(quán)。更公平分配國際復(fù)興開發(fā)銀行投票權(quán)，使發(fā)展中國家占據(jù)多數(shù)執(zhí)董席位，低收入國家可以從這些改革中獲益。世行改革向戰(zhàn)略理事會轉(zhuǎn)變，必然意味著執(zhí)董顧問和職員名額大幅減少，這對低收入國家影響最大。世行可以通過為來自這些國家的中層公務(wù)員和經(jīng)濟(jì)學(xué)家提供新的能力提升機(jī)遇做補償。
各方妥協(xié)達(dá)成以上政治折衷方案是合理可行的。美歐在近期讓步最多，但如果世行仍然處于全球多邊框架的中心，從長期看它們獲益最大。新興經(jīng)濟(jì)體在近期獲益最多，但其未來獲益將取決于它們能否成為積極負(fù)責(zé)任的捐款國和持股者。最貧窮國家的發(fā)言權(quán)和投票權(quán)將得到擴(kuò)大，并確保未來不會弱化，但它們現(xiàn)有的執(zhí)董顧問和職員職位需要以其他方式予以保留。
四、美國的領(lǐng)導(dǎo)作用
世行所有改革沒有美國的領(lǐng)導(dǎo)都無法實現(xiàn)。美國必須首先作出讓步，因為歐洲以協(xié)調(diào)方式率先讓步的可能性幾乎為零。在歐洲內(nèi)部，一些國家相較其他國家在短期內(nèi)將喪失更多利益。無論是在理論上還是現(xiàn)實層面上，美國總統(tǒng)奧巴馬都支持多邊主義以及體現(xiàn)利益多樣化的國際機(jī)構(gòu)。理論上是因為，在應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)方面，所有人都是利益相關(guān)者?，F(xiàn)實原因則是，如果沒有新興經(jīng)濟(jì)體的支持和參與，有效解決問題的可能性微乎其微。
讓美國國會和民眾接受讓步并不容易，某些妥協(xié)很有可能被視為放棄美國在國際機(jī)構(gòu)中的權(quán)利。這種想法是短視的，會損害美國的長期利益。美國官員需要解釋清楚為什么說世行改革是符合美國長期利益的。理由則有如下幾點：
1）世行在很大程度上是由美國創(chuàng)立的。美國價值觀仍然是世行的核心理念，如：以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，私營部門主導(dǎo)的增長，自由貿(mào)易，技術(shù)能力，精英職員，私人金融市場在促進(jìn)發(fā)展方面的杠桿作用等。
2）美國在許多方面受益于世行：世行促進(jìn)發(fā)展，有利于全球穩(wěn)定和安全；世行向來自發(fā)展中國家的精英員工傳播美國的價值觀；世行是美國雙邊援助工作的補充，作為一個平臺，世行可以動員全球力量解決全球議題，有利于美國的利益；與收益相比，對世行的投入是極其低廉的。
3）美國的利益在于，維持世行在國際援助框架中的核心地位，鼓勵新興經(jīng)濟(jì)體和其他國家加強在世行的參與，而非全然轉(zhuǎn)向雙邊和區(qū)域機(jī)制。
4）美國在治理結(jié)構(gòu)中對世行的控制，包括由華盛頓一手挑選世行行長,在信譽上以及現(xiàn)實情形中，都使世行有被邊緣化的危險。
5）因此，有必要改革世行舊的治理結(jié)構(gòu)。在新治理結(jié)構(gòu)下，美國仍有強大的發(fā)言權(quán)，但世行合法性可以得到加強。比如說，世行行長不一定是美國人，但他的任命必須得到美國同意，他將擔(dān)負(fù)更多責(zé)任，受到更多監(jiān)督。簡言之，探索新方法確保世行的相關(guān)性和影響力，要遠(yuǎn)勝于牢牢控制一個逐漸被弱化和邊緣化的機(jī)構(gòu)。
