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氣候變化：哥本哈根及哥本哈根之后
一、哥本哈根會議及其成果
1、會議背景
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（下稱《公約》）及《京都議定書》（下稱《議定書》）是國際社會應(yīng)對氣候變化合作的基本框架和法律基礎(chǔ)?！豆s》明確規(guī)定應(yīng)對氣候變化應(yīng)遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，即發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先采取措施限制溫室氣體的排放，并向發(fā)展中國家提供有關(guān)資金和技術(shù)援助，發(fā)展中國家在得到發(fā)達(dá)國家技術(shù)和資金支持下，采取減緩或適應(yīng)氣候變化的措施和行動?！蹲h定書》則對2012年之前主要發(fā)達(dá)國家減排溫室氣體的種類、減排時(shí)間表、減排額度等做了具體規(guī)定。
本次會議，旨在確定2012年后的中長期合作框架，包括《議定書》下各發(fā)達(dá)國家締約方在2012年后應(yīng)承擔(dān)的強(qiáng)制性減排任務(wù)，《公約》框架下實(shí)施的長期合作行動，美國作為唯一未批準(zhǔn)《議定書》發(fā)達(dá)國家的量化減排問題，發(fā)展中國家的減緩和適應(yīng)行動，發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)援助，以及建立有效的資金技術(shù)合作機(jī)制等。
2、會議內(nèi)容
在為期兩周的會議中，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家就減排目標(biāo)、資金和技術(shù)援助、減排“三可”等問題展開激烈較量。總體上，發(fā)達(dá)國家試圖淡化“歷史責(zé)任”，否認(rèn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，廢除《京都議定書》，將所有國家納入《公約》約束，將《公約》與《議定書》下的“雙軌制”談判機(jī)制變成“單軌制”，發(fā)展中國家則堅(jiān)持《公約》和《議定書》雙軌談判機(jī)制，堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)達(dá)國家切實(shí)承擔(dān)減排責(zé)任，積極履行向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)援助的義務(wù)。
減排目標(biāo)問題。關(guān)于減排目標(biāo)，各發(fā)達(dá)國家提出的目標(biāo)，或是勉強(qiáng)達(dá)到《議定書》要求，如歐盟提出到2020年較1990減少排放20%，或是與京都議定書有一定差距，與聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的要求更是相去甚遠(yuǎn)，如美國目標(biāo)是2020年較1990年減少排放4%。整體上，發(fā)達(dá)國家無條件中期減排承諾僅相當(dāng)于在1990年基礎(chǔ)上減排約8%，有條件承諾目標(biāo)也僅相當(dāng)于減排12%，比《京都議定書》第一承諾期要求發(fā)達(dá)國家減排5.2%稍高，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于IPCC要求發(fā)達(dá)國家整體中期減排25%至40%的標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國家無視其歷史責(zé)任和發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)益，要求發(fā)展中國家、特別是以中國為首的新興經(jīng)濟(jì)體也承擔(dān)量化減排任務(wù)，使減排目標(biāo)的談判進(jìn)程舉步維艱。
主要發(fā)展中國家一方面敦促發(fā)達(dá)國家制訂合理的減排目標(biāo)，另一方面，雖然根據(jù)《公約》無需承擔(dān)量化減排任務(wù)，但基于環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展考慮，提出了各自的減緩行動目標(biāo)。中國承諾到2020年實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年降低40%至45%；巴西計(jì)劃到2020年在照常情景（BAU）基礎(chǔ)上減排36.1%至38.9%；印度目標(biāo)是2020年單位GDP二氧化碳排放較2005年下降20%至25%；南非的目標(biāo)是在國際援助前提下2025年減排42%，等等。應(yīng)當(dāng)說,主要發(fā)展中國家在減排問題上采取了積極的態(tài)度。最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼國家等易受氣候變化影響的脆弱國家與主要發(fā)展中國家立場有所不同，他們要求將全球氣溫上升控制在攝氏1.5度之內(nèi)，希望主要發(fā)展中國家也參與到量化減排進(jìn)程中來。
資金和技術(shù)問題。長期以來，發(fā)達(dá)國家在資金與技術(shù)援助問題上“口惠而實(shí)不至”。全球環(huán)境基金是《公約》下幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金機(jī)制，1991年起到2008年,該基金在氣候變化領(lǐng)域投入總額僅為33億美元，2006年到2010年資金額度僅為9.9億美元，而根據(jù)歐盟估算，要達(dá)到全球中長期減排目標(biāo)，發(fā)展中國家到2020年每年至少需要1000億歐元資金，其中一半依靠國際援助。會議期間，發(fā)達(dá)國家在“丹麥文本”中表示將在2010到2012年間，每年提供約100億美元援助資金，其余資金需依靠市場機(jī)制解決，歐盟每年可提供24億歐元，日本也擬在未來三年提供150億美元，但條件是“氣候大會制定有全體主要排放國參與的公平有效的減排框架，同時(shí)就大幅度減排目標(biāo)達(dá)成一致”。歐盟、美國、日本在援助問題上，不僅有悖《公約》精神--“發(fā)展中國家在發(fā)達(dá)國家的資金和技術(shù)援助下實(shí)施自主減排行動”，其額度上也遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展中國家的實(shí)際需要。美國在會議即將結(jié)束時(shí)表示愿與其他國家合作，到2020年為發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化每年籌資1000億美元，但同樣附加前提---“主要經(jīng)濟(jì)體采取有意義的減排行動并保證執(zhí)行透明”，而這部分資金的來源、融資方式、出資分額等都有等進(jìn)一步商定，是否成為“畫餅”是一個(gè)很大的疑問。
減排行動“可衡量、可報(bào)告、可核實(shí)”（“三可”）問題是會議的另一個(gè)熱點(diǎn)問題。發(fā)達(dá)國家不僅要求新興經(jīng)濟(jì)體國家實(shí)施強(qiáng)制減排，還要求發(fā)展中國家實(shí)施“可衡量、可報(bào)告、可核實(shí)”的減排行動。根據(jù)《公約》和《議定書》精神，發(fā)達(dá)國家減排需要符合“三可”，發(fā)展中國家只有得到資金和技術(shù)援助的減排行動才適用“三可”。18日，美國國務(wù)卿希拉里將中印等發(fā)展中大國的“三可”承諾作為發(fā)達(dá)國家籌集1000億美元援助資金的先決條件，試圖“分裂”發(fā)展中國家陣營，以中國為首的發(fā)展中國家對此進(jìn)行了堅(jiān)決斗爭。
3、會議成果
經(jīng)過13天艱難談判，會議最終以發(fā)布美國、中國、印度、巴西、南非等國提交的《哥本哈根協(xié)議》（下稱《協(xié)議》）而告結(jié)束?！秴f(xié)議》重申，全球氣溫上升幅度不得多于攝氏兩度，決定延續(xù)“巴厘路線圖”的談判進(jìn)程，維護(hù)《公約》及《議定書》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。《協(xié)議》就發(fā)達(dá)國家繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)制減排和發(fā)展中國家自主減緩行動達(dá)成初步規(guī)劃，并就長期行動目標(biāo)、資金和技術(shù)援助安排、減緩行動透明度等問題形成一定共識?！秴f(xié)議》并不具備法律效力，但授權(quán)《公約》和《議定書》兩個(gè)工作組繼續(xù)進(jìn)行談判，推動各國在2010年底完成工作，簽署一份2012年后取代《議定書》、有法律約束力的正式文件。
關(guān)于資金問題，《協(xié)議》提出：發(fā)達(dá)國家共同承諾提供新的、額外的資金來源，包括通過國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行林業(yè)保護(hù)和投資，未來三年先提供三百億美元，用于減緩和適應(yīng)行動。其中歐盟出資106億、日本出資110億，美國出資36億。適應(yīng)資金將優(yōu)先支持最為脆弱的發(fā)展中國家，包括最不發(fā)達(dá)國家、小島嶼發(fā)展中國家以及非洲國家?！秴f(xié)議》表示，在采取實(shí)質(zhì)性和具有透明度的減排措施前提下，發(fā)達(dá)國家承諾共同行動，到2020年將每年動員1000億美元資金用于滿足發(fā)展中國家的需求，資金將來源于政府資金和私人資金、雙邊和多邊籌資，以及其他資金來源。協(xié)議提出成立“哥本哈根綠色氣候基金”，作為協(xié)議融資機(jī)制的運(yùn)作實(shí)體，支持發(fā)展中國家在森林減排、適應(yīng)行動、能力建設(shè)以及技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)讓等減緩行動有關(guān)項(xiàng)目、方案、政策及其他活動。
關(guān)于“減排目標(biāo)”，《協(xié)議》沒有明確碳排放峰值，沒有提出2050年的長期減排目標(biāo)，也沒有規(guī)定發(fā)達(dá)國家到2020年的中期減排目標(biāo)，只附上發(fā)達(dá)國家目前提出的中期減排目標(biāo)、主要發(fā)展中國家提出的中期自主減緩行動方案作為下一步談判及行動參考。主要發(fā)達(dá)國家中，歐盟目標(biāo)稍有提高--在1990年基礎(chǔ)上減排20-30%，日本為25%，挪威30-40%，美國仍為在2020年基礎(chǔ)上減排14-17%?！秴f(xié)議》要求附件一國家在2010年1月31日前提交2020年量化減排目標(biāo)，非附件一國家在此日期前提交在可持續(xù)發(fā)展前提下實(shí)施的減緩行動目標(biāo)，交2010年墨西哥城會議磋商。普遍認(rèn)為，屆時(shí)美國國會已經(jīng)完成氣候立法，一定程度上有助于推動協(xié)議的正式簽訂。
《協(xié)議》特別關(guān)注減排行動“可測量、可報(bào)告、可核實(shí)”問題。根據(jù)《公約》、《議定書》精神，《協(xié)議》要求附件一國家繼續(xù)實(shí)施《議定書》要求的減排行動，減排行動和向發(fā)展中國家提供的資金技術(shù)援助，都需根據(jù)有關(guān)規(guī)定提交國際社會進(jìn)行測量、報(bào)告和核實(shí)，確保減排和融資活動嚴(yán)格、健全和透明。非附件一國家在可持續(xù)發(fā)展前提下自主實(shí)施的減緩行動，并由國內(nèi)測量、報(bào)告和核查，在不損害國家主權(quán)的前提下，每兩年向大會秘書處提交報(bào)告，得到國際資金技術(shù)援助的減緩行動，則需要根據(jù)公約秘書處有關(guān)規(guī)定接受國際測量、報(bào)告和核查。最不發(fā)達(dá)國家及小島嶼發(fā)展中國家可以在得到援助的情況下，采取自愿行動。
二、會議影響與意義
1、全球應(yīng)對氣候變化行動進(jìn)入新階段
哥本哈根會議沒有達(dá)成有法律約束力的文件，是目前各方對會議成果沒有予以積極評價(jià)的重要原因。但需要指出的是，此前主要發(fā)達(dá)國家在《議定書》中設(shè)定的減排目標(biāo)多數(shù)沒有達(dá)到，而具有“法律效力”的《議定書》對此并沒有有效的約束辦法。正式簽訂的政府條約，如此廣泛地遭到違背，清楚地表明，在涉及國家根本利益時(shí)，現(xiàn)有國際體系對主權(quán)國家的約束雖然不是形同虛設(shè)，其效果也絕對不容高估。從這個(gè)意義上說，即便2011年經(jīng)過后續(xù)談判達(dá)成了類似《議定書》、具有一定法律效力的共同行動文件，落實(shí)起來效果如何、政府所起的作用也可以打一個(gè)大大的問號。
另一方面，在《公約》和《議定書》主導(dǎo)下，全球應(yīng)對氣候變化行動已經(jīng)走上軌道，形成規(guī)模，減排成為全球共識，新能源成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，綠色經(jīng)濟(jì)成為全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向。歐盟已經(jīng)構(gòu)建了節(jié)能減排的市場框架，包括排放交易（ET）、清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）、聯(lián)合履約機(jī)制（JI）等較為成熟的市場化減排交易機(jī)制。根據(jù)《協(xié)議》，美國有可能以某種形式回歸全球減排進(jìn)程，作為全球最大經(jīng)濟(jì)體和排放大國，將對形成主要經(jīng)濟(jì)體參加、全球性的碳排放交易體系產(chǎn)生關(guān)鍵性的推動作用，帶動金融體系大規(guī)模介入，相關(guān)行業(yè)、部門快速擴(kuò)張，科技創(chuàng)新蓬勃發(fā)展，全球減緩行動也將逐步從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動，“自下而上”，最終發(fā)展成為各方共同參與的新能源和綠色經(jīng)濟(jì)浪潮。
2、國際政治格局有所調(diào)整和變化
從本次會議的磋商進(jìn)程可以清楚地看到，國際經(jīng)濟(jì)政治格局有重大轉(zhuǎn)變，以中國為代表的新興發(fā)展中國家成為國際政治格局中的一支重要力量。會議初期，歐盟試圖主導(dǎo)會議進(jìn)程，提交“丹麥文本”，反映英國、美國、丹麥等歐美發(fā)達(dá)國家意愿，無視發(fā)展中國家權(quán)益，文本一經(jīng)曝光，引起廣大發(fā)展中國家強(qiáng)烈不滿和堅(jiān)決反對，不得不束之高閣。此后，大會進(jìn)入發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家交鋒階段，雙方基于發(fā)展權(quán)益的根本沖突，圍繞減排目標(biāo)、資金與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、發(fā)展中國家是否參與減排行動、減排行動“可衡量、可報(bào)告、可核實(shí)”等問題展開了激烈斗爭。
發(fā)達(dá)國家內(nèi)部，歐盟和以美、澳、日等傘形國家集團(tuán)之間立場也不盡相同，在減排目標(biāo)上，歐盟相對積極，美國等國目標(biāo)有高有低，但都以主要發(fā)展中排放國參加量化減排作為其減排行動的前提。發(fā)展中陣營內(nèi)部也有分岐，中、印、巴、南“基礎(chǔ)四國”等新興經(jīng)濟(jì)體正處于工業(yè)化關(guān)鍵階段，在減排問題上需要維護(hù)發(fā)展權(quán)益，堅(jiān)決反對承擔(dān)量化減排義務(wù)，代表了“77國集團(tuán)”中大多數(shù)發(fā)展中國家的立場；“小島國聯(lián)盟”、“雨林國家聯(lián)盟”、最不發(fā)達(dá)國家、部分非洲家由于對氣候變化影響的脆弱性，雖然也同意發(fā)展中家與發(fā)達(dá)國家減排歷史責(zé)任不同，但希望新興經(jīng)濟(jì)體也參與絕對減排，同時(shí)強(qiáng)烈要求發(fā)達(dá)國家切實(shí)提供資金和技術(shù)援助。
最終，大會以新興經(jīng)濟(jì)體和主要發(fā)達(dá)國家提交的折中文本--《哥本哈根協(xié)議》作為后續(xù)談判藍(lán)本，顯示了當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)重大轉(zhuǎn)變：主要發(fā)達(dá)國家已不能主導(dǎo)氣候變化國際談判進(jìn)程，新興經(jīng)濟(jì)體，包括概念中的“金磚四國”、哥本哈根會議中的基礎(chǔ)四國（中國、印度、巴西、南非）作為新的政治集團(tuán)顯示了重要的影響力，成功地捍衛(wèi)了自身的發(fā)展權(quán)益。鑒于新興經(jīng)濟(jì)體處于類似的發(fā)展階段，在對發(fā)達(dá)國家爭取環(huán)境或經(jīng)濟(jì)權(quán)益上存在天然的一致性，今后，在國際磋商、特別是國際貿(mào)易、應(yīng)對氣候變化等問題上，主要新興經(jīng)濟(jì)體的合作對于推動南北協(xié)調(diào)、促進(jìn)南南合作中還將產(chǎn)生更加廣泛和深遠(yuǎn)的影響。
3、“碳”因素滲透全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融體系
《聯(lián)合國氣候變化框架公約》成功將科學(xué)理念轉(zhuǎn)化為各國政治意愿，《京都議定書》則進(jìn)一步將政治意愿落實(shí)為實(shí)際減排行動，進(jìn)而催生了碳排放市場交易機(jī)制，并由此帶動相關(guān)部門行動、金融體系參與?；诮?jīng)濟(jì)全球化背景，各國針對碳排放采取的國內(nèi)政策，如市場準(zhǔn)入、貿(mào)易規(guī)則等措施很容易在國際經(jīng)濟(jì)層面上產(chǎn)生影響，如歐盟決定2012年起，將進(jìn)出歐盟的航空公司納入歐盟的排放交易體系，屆時(shí)全球200多家航空公司進(jìn)出歐盟或是在歐盟內(nèi)部航線飛行，要為排放的溫室氣體付費(fèi)，航空業(yè)相應(yīng)增加的成本費(fèi)用將達(dá)到35億歐元，勢必對各國航空業(yè)產(chǎn)生巨大影響。目前，部分發(fā)達(dá)國家鼓吹實(shí)施“碳關(guān)稅”，一旦與其他貿(mào)易保護(hù)措施相結(jié)合，很有可能成為發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家貿(mào)易摩擦的又一著力點(diǎn)。
由排放權(quán)交易及新能源發(fā)展帶動的“碳金融”浪潮，成為金融市場的新熱點(diǎn)。資本為碳排放帶來動力，金融工具進(jìn)一步活躍了排放交易市場。據(jù)世行估計(jì)，全球“碳交易”市場規(guī)模從無到有，2008年已經(jīng)達(dá)到1260億美元，其中金融衍生工具交易的份額不斷增長。金融體系對于推動減排和排放交易非常重要，但也帶來隱憂，如監(jiān)管不力可能帶來的問題。此外，發(fā)達(dá)國家通過“碳交易”和“碳金融”，不僅回避了實(shí)質(zhì)性減排，還可以鞏固其貨幣地位、輸出減排技術(shù)，同時(shí)將減排的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給發(fā)展中國家，進(jìn)一步加劇南北對立。
三、對哥本哈根之后的思考
在氣候變化問題上，《公約》與《議定書》確定的“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則維護(hù)了發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)益，發(fā)達(dá)國家利用各種國際機(jī)制、包括《公約》下會議，謀求逐步消解這一原則，本次會議就是有力證明。雖然在中國等“基礎(chǔ)四國”的力爭下，《協(xié)議》最終仍然以“雙軌制”為基礎(chǔ)，但在減排目標(biāo)、資金援助等方面仍然沒能迫使主要發(fā)達(dá)國家切實(shí)采取有效行動。因此，哥本哈根之后，氣候變化磋商即便不是更加困難，也仍然會十分艱巨。對此，需要從認(rèn)識、政策到談判策略各個(gè)層面都有所準(zhǔn)備。最根本的一條，還是要繼續(xù)團(tuán)結(jié)大多數(shù)發(fā)展中國家、特別是新興經(jīng)濟(jì)體國家，認(rèn)清主要發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家利益沖突，同時(shí)通過“南南合作”，團(tuán)結(jié)易受氣候變化影響的脆弱國家，堅(jiān)決捍衛(wèi)自身的發(fā)展權(quán)益和發(fā)展空間。此外，也要警惕發(fā)達(dá)國家在《公約》主渠道之外，通過國內(nèi)立法（如美國《清潔能源與安全法案》）、稅收、收費(fèi)和關(guān)稅等方式，影響和脅迫發(fā)展中國家采取減排措施。對此，要強(qiáng)調(diào)《公約》高于各國法律的效力，堅(jiān)持國際貿(mào)易中的自由貿(mào)易原則，同時(shí)采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易手段，堅(jiān)決予以反擊。
與此同時(shí)，應(yīng)對氣候變化也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的思路。對于發(fā)展中國家，絕對減少排放限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但相對減排、提高能效是轉(zhuǎn)變增長方式、提高增長效率的必然選擇。因此，“氣候政治”在某種意義上也有積極影響。外部壓力經(jīng)過引導(dǎo)，可以成為促進(jìn)國內(nèi)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的動力，同時(shí)帶來或多或少的資金和技術(shù)資源，有利于國內(nèi)企業(yè)在減少排放、新能源開發(fā)利用等方面迎頭趕上，參與全球性競爭，取得有利地位。
李克強(qiáng)副總理曾經(jīng)明確指出，新能源技術(shù)是“把握世界產(chǎn)業(yè)技術(shù)革命的新趨勢”的“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，應(yīng)當(dāng)為此確定一套技術(shù)創(chuàng)新、行業(yè)發(fā)展和國家安全相配合的發(fā)展戰(zhàn)略。在妥善利用傳統(tǒng)能源、保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的同時(shí)，大力推動新能源的開發(fā)利用?；诘赜驈V闊，經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大，地區(qū)、城鄉(xiāng)差異明顯，經(jīng)濟(jì)呈梯次發(fā)展態(tài)勢，節(jié)能減排和新能源經(jīng)濟(jì)在我國有廣闊的開發(fā)、試驗(yàn)和市場空間。政府應(yīng)當(dāng)積極采取措施，制訂優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、特別是民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入這一新的、充滿活力的發(fā)展領(lǐng)域，取得國際競爭優(yōu)勢。一方面，避免為發(fā)達(dá)國家新技術(shù)革命買單，另一方面，打造相關(guān)行業(yè)的龍頭企業(yè)，實(shí)現(xiàn)從“中國制造”向“中國創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)化。
