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有關(guān)社會體制改革的思考
黨的十六屆六中全會通過的《決定》明確提出要“適應(yīng)社會發(fā)展要求，推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革和創(chuàng)新”。胡錦濤總書記在十七大報告中也指出：必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著重保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，推動建設(shè)和諧社會。
當前形勢下，如何理解社會體制改革，如何推進這一改革進程，我們進行了一些思考，供參考。
一、社會體制改革的內(nèi)涵
社會體制，也稱為“社會管理體制”，是社會建設(shè)的方式和社會制度的體系，包括社會事務(wù)管理的相關(guān)體制及公共政策，其作用在于更好地規(guī)范和管理社會組織、協(xié)調(diào)社會矛盾、保證社會公正，提供社會保障，完善公共服務(wù)。
這是一個區(qū)別于政府、市場的第三部門的概念，包含了政府社會職能、社會政策、社會治理、社會保障、社會福利、社會服務(wù)、非營利社會組織以及國家與社會關(guān)系等基本要素。社會體制本質(zhì)上體現(xiàn)的是政府與社會之間的現(xiàn)實關(guān)系架構(gòu)，形式上反映的則是一個國家、地區(qū)或城市的民眾組織化與公共服務(wù)社會化的程度。社會體制的積極作用，一方面受制于市場經(jīng)濟的發(fā)育程度，另一方面則通過社會與國家的關(guān)系為實現(xiàn)社會公平、社會文明、社會穩(wěn)定以及防止社會過度分化提供一種有效的制度保障。
所謂社會體制改革，主要包括社會結(jié)構(gòu)改革、社會管理體制改革、公共服務(wù)體制改革三個層次。社會體制改革倡導(dǎo)建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新的教育體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、科技體制、勞動就業(yè)制度、社會保障制度、公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)及實施相關(guān)公共政策，充分發(fā)揮政府的社會管理職能和社會組織的自治功能，建立協(xié)調(diào)發(fā)展的社會體制。
社會體制改革，實際上是政府的社會管理體制改革，就是通過創(chuàng)新社會管理體制，整合社會資源，提高管理水平，建設(shè)服務(wù)型政府，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，為公眾提供方便快捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。為此，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設(shè)，形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、促進全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的機制，推動經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉(zhuǎn)入以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。
十七大報告在論述社會體制改革時，主要提到了就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會管理。現(xiàn)階段，社會體制改革重點包括勞動就業(yè)體制、收入分配體制、社會保障體制、教育體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制以及社會管理體制等內(nèi)容，目前已基本達成共識。社會體制改革作為相對獨立的體制，與其他體制相比，由于提出時間較晚，其內(nèi)涵、外延及相關(guān)的理論、政策還在形成當中，有待探討的問題還很多。
二、社會體制與現(xiàn)代化和社會發(fā)展的關(guān)系
從歐美發(fā)達國家的近現(xiàn)代歷史來看，可以發(fā)現(xiàn)，其工業(yè)化與現(xiàn)代化的過程其實也是經(jīng)濟、社會和政治制度同步轉(zhuǎn)型的過程。19世紀末20世紀初，歐美國家的工業(yè)化、現(xiàn)代化進程和市場經(jīng)濟的發(fā)育明顯加速。工業(yè)化與市場經(jīng)濟也引發(fā)了大量不同于農(nóng)耕時代的社會問題。正是在這種情況下，工人階級政黨紛紛成立，與資產(chǎn)階級在政治層面上展開斗爭，以爭取本階級利益的最大化。與此同時，在社會層面，具有不同利益主張的勞動者群體也紛紛建立各類社團，以維護自己的社會權(quán)益、構(gòu)建本群體的社會支持網(wǎng)、實現(xiàn)社會成員的相互幫助，而一些慈善人士和組織則通過建立各類社會服務(wù)機構(gòu)以幫助特定的弱勢群體和邊緣群體。有賴于社會層面組織化程度的提高，以及工人階級的斗爭和各類社會組織的爭取，歐美國家的政府先后出臺了一些有利于保護勞動者的社會法案或社會政策。
二戰(zhàn)前后，隨著科技革命和經(jīng)濟的高增長，隨著工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型，以及民權(quán)運動和新工人運動的發(fā)展，歐美各國面臨許多新的社會問題與社會沖突。為此，通過一系列“社會計劃”和社會福利政策去調(diào)整利益格局、化解社會沖突、維護社會穩(wěn)定、推動經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，便成為這些國家普遍面臨的重大課題。但是，實施這些“社會計劃”和福利政策，顯然不能僅僅依靠單一的、有限的政府資源和行政權(quán)能，也不能單純依靠社會組織等服務(wù)機構(gòu)，而需要建立能夠有效整合各方資源、實現(xiàn)政府和社會組織共同治理的制度安排，需要建立一套有利于社會組織發(fā)育、發(fā)展的政策導(dǎo)向和法律規(guī)范，以及在社會分工原則下的政府與社會組織之間合作互動的機制。正是在這一背景下，政府與社會之間分工合作的社會體制日益完善。
當今世界的發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家及地區(qū)，其社會體制的架構(gòu)一般具有以下四大特征：(1)政府與社會的分工合作。其核心是“政社分開”，即政府與社會組織、民間團體的職能分離以及事業(yè)目標的合作。按照該原則，政府主要負責社會管理與社會服務(wù)的政策指引、法律監(jiān)管，而民間團體的社會服務(wù)機構(gòu)則主要承擔具體的社會管理和社會服務(wù)項目，并接受政府的監(jiān)管。(2)用以購買社會服務(wù)的公共財政體系。政府在每一財政年度都有專門的預(yù)算，并根據(jù)社會管理事務(wù)和社會服務(wù)需求的實際，通過招標或委托的形式向市場或民間團體購買服務(wù)。而眾多的社會服務(wù)機構(gòu)則通過競標或者談判的形式獲得這些服務(wù)項目，并向服務(wù)對象提供社會服務(wù)。(3)對合法的慈善機構(gòu)和民間團體的收入均實行免稅政策。其中，大學(xué)、醫(yī)院、慈善組織及其他民間服務(wù)機構(gòu)等在獲得慈善捐款后，有權(quán)向捐贈人開具免稅的發(fā)票；民間社會服務(wù)機構(gòu)舉辦的贏利性產(chǎn)業(yè)也給予免稅的政策優(yōu)惠。(4)社會服務(wù)的非營利性質(zhì)。政府購買的和社會服務(wù)機構(gòu)提供的服務(wù)皆屬非營利性質(zhì)，其面向困難群體或邊緣群體的服務(wù)項目一般不收費，面向中高檔收入人群的服務(wù)則可以收取不等的費用，但這些收入只作為營運的成本。
由上可見，起源于歐美發(fā)達國家的上述社會服務(wù)體制，雖然表現(xiàn)形式上五花八門，但其在工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中所具有的組織社會、化解社會矛盾、促進社會公平、實現(xiàn)社會民主與社會穩(wěn)定的實際功能，以及促使政府和社會運行更有效率的特點卻是共同的。這也是后發(fā)國家在工業(yè)化、現(xiàn)代化進程中可借鑒的寶貴經(jīng)驗。
三、推進社會體制改革的必要性
經(jīng)過二十多年來的社會變遷和社會建設(shè)，我國的社會體制已經(jīng)從“政府—單位”的社會組織結(jié)構(gòu)過渡到“政府—社會組織”主導(dǎo)的社會組織結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位，作為社會事業(yè)的重要載體，也擔負著大量為社會公眾提供公共產(chǎn)品的職能，其改革目標是為社會公眾提供更好的服務(wù)。在現(xiàn)有社會體制下，社會組織和社區(qū)在基層社會建設(shè)上的責任日益重要。這一過渡性的社會體制，承接了一部分企業(yè)轉(zhuǎn)移出來的社會職能，推動了社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，對維護社會穩(wěn)定，也發(fā)揮了重要的作用。現(xiàn)有社會體制的主要問題有：
（一）現(xiàn)有社會組織結(jié)構(gòu)屬于政府行政體系內(nèi)部職責的調(diào)整，其核心是“政社不分”，仍然存在“以政代社”、“以政干社”等問題。政府在社會領(lǐng)域中不得不繼續(xù)同時行使運動員和裁判員的職責，不得不繼續(xù)同時扮演政策的制定者、實踐的組織者、服務(wù)項目的提供者和問題的裁判者等多種角色。
（二）就政府來說，政府在社會領(lǐng)域中的職能至今未能有效地轉(zhuǎn)變，未能與社會組織有效區(qū)分。其結(jié)果是，一方面政府越位管了一些不該管、也管不好的社會事務(wù)。對自己所辦所屬的非營利機構(gòu)，也往往習慣于行政干涉，對一些本應(yīng)由社會組織從事的社會事務(wù)，一些政府部門不愿意“放權(quán)讓利”。另一方面，面對一些新的社會問題，政府管理的責任卻經(jīng)常陷于“缺位”或不到位的尷尬境地。
（三）現(xiàn)有社會體制下社會組織化程度較低。同時，某些企業(yè)承擔社會責任缺位。企業(yè)全面的社會責任包括對消費者、員工、股東、社區(qū)、政府和環(huán)境所應(yīng)承擔的社會責任。企業(yè)應(yīng)在全社會樹立負責任的公民形象，在社會建設(shè)中扮演更重要的角色。
經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)初步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，與此同時，社會體制改革相對滯后，民生問題的矛盾逐漸積累，消費主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展方式亟需在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域繼續(xù)深化改革。教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的社會體制改革也亟待公共財政體制改革進一步深化和完善。在新的形勢下，正確處理經(jīng)濟增長和社會發(fā)展之間的關(guān)系，正確處理政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，成為需要重點解決的問題。
經(jīng)濟體制改革的成果要靠社會體制改革來鞏固。根據(jù)國際經(jīng)驗，人均1000-5000美元之間，是經(jīng)濟高速成長期，同時也是貧富差別急劇擴大、社會矛盾逐步激化的時期，如果不能實時調(diào)整社會政策，加速社會改革，實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型，如果遇到外來沖擊和內(nèi)部矛盾激化，經(jīng)濟發(fā)展的成果有可能前功盡棄。政府的宏觀調(diào)控機制、市場的資源配置機制和社會的利益關(guān)系協(xié)調(diào)機制，被稱為現(xiàn)代社會運行的三種基礎(chǔ)機制。事實上，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展一直存在“一條腿長、一條腿短”的問題，與經(jīng)濟建設(shè)取得的成就相比，社會事業(yè)的發(fā)展相對滯后，公共服務(wù)能力有待增強，已經(jīng)是一個突出的問題。只有加強服務(wù)型政府的建設(shè)，注重發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題，使全體人民共享改革發(fā)展成果，才能促進社會公平，才能有效推動和諧社會的建設(shè)。
四、幾點思考
推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會管理體制四位一體的改革是我國“十一五”時期改革的基本任務(wù)。在“十二五”乃至更長的時期內(nèi)，社會體制改革更應(yīng)成為下一階段改革的重點內(nèi)容。推進民生導(dǎo)向的社會體制改革，應(yīng)注意把握改革決策的科學(xué)性、改革措施的協(xié)調(diào)性、改革步驟的漸進性。具體說來，應(yīng)重點解決以下幾個方面的問題：
（一）轉(zhuǎn)變政府的社會職能
應(yīng)強化政府承擔的社會職能，政府應(yīng)在社會事業(yè)領(lǐng)域承擔指導(dǎo)、制定社會管理的體制機制，監(jiān)督社會管理的有效運行；具體的社會管理實務(wù)則應(yīng)下放社會組織或市場來承擔。
具體地，應(yīng)堅持“政社分開”的指導(dǎo)思想，分清政府與社會組織在社會管理事務(wù)上的職能邊界，進而實現(xiàn)政府與社會組織的有效合作。轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵在于放權(quán)不謀利，企業(yè)的事情交給企業(yè)去辦，社會的事情交給社會去辦。
所謂“政社分開”，指政府部門與社會組織之間的職責得到清晰界定，解決政府與社會組織的職責交叉問題。只有清晰界定各自職能，才能有效率地調(diào)動各自資源，共同參與社會治理，共同實現(xiàn)社會發(fā)展目標?！罢绶珠_”是前提，分工合作與共同治理是過程，政府社會職能的轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。
政府機構(gòu)的職能事實上是有限的，社會管理與社會服務(wù)主體的多元化、政府和社會的分工合作與共同治理是社會發(fā)展的客觀趨勢。一方面要將不該由政府承擔的職能剝離出去，解決政府在社會管理、社會服務(wù)、社會保障等事務(wù)上的“越位”問題；另一方面，針對社會發(fā)展進程中的新情況、新問題，解決政府社會管理上的“缺位”問題，如對農(nóng)民工社會權(quán)益保護的忽視，等等。
此外，要重視企業(yè)的社會責任在社會管理體制改革中的作用，政府應(yīng)鼓勵企業(yè)參與社會效益顯著的項目，鼓勵企業(yè)與社會組織合作，強化其公民意識，倡導(dǎo)其在市場經(jīng)濟體制下樹立有社會責任感的、負責任的公司形象。
（二）實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)
就業(yè)是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。我國勞動力資源十分豐富，這是促進經(jīng)濟持續(xù)較快發(fā)展的有利條件。同時，擴大就業(yè)的壓力很大，就業(yè)形勢嚴峻將是我國今后較長時期面臨的一個重大課題。
必須把擴大就業(yè)放在社會體制改革創(chuàng)新的突出位置。應(yīng)堅持實施積極的就業(yè)政策，堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，多渠道擴大就業(yè)。
建立統(tǒng)一開放、競爭有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動力市場，強化政府促進就業(yè)的服務(wù)職能，健全就業(yè)服務(wù)體系，積極發(fā)展就業(yè)容量大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，促進多種形式就業(yè)，并統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)和大學(xué)生就業(yè)等工作。
（三）深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入
合理的收入分配制度是社會公平的重要體現(xiàn)，必須深化收入分配制度改革，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，形成合理有序的收入分配格局。
提高居民收入在國民收入分配中的比重，使中等收入者占多數(shù)，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，鼓勵群眾增加創(chuàng)業(yè)收入等途徑。調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，建立工資正常增長機制，千方百計增加農(nóng)民收入。
（四）建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活
社會保障是社會安全網(wǎng)，完善社會保障體系將成為今后一個時期發(fā)展公共服務(wù)的重點。在養(yǎng)老保險制度建設(shè)方面，重點是深化企業(yè)、機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，采取多種方式充實養(yǎng)老基金，提高統(tǒng)籌層次，同時探索完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。在基本醫(yī)療保障制度建設(shè)方面，應(yīng)完善城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民的基本醫(yī)療保障制度，提高新農(nóng)合的覆蓋面。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度已經(jīng)建立起來，全國城市和農(nóng)村各有2000多萬人已享受到低保，要逐步提高保障水平。應(yīng)切實解決好城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題，推進《住房保障法》的立法工作，健全廉租住房等住房保障制度。
（五）細分市場，推進教育和醫(yī)療等社會事業(yè)改革
教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)是一種準公共品，兼具經(jīng)濟和社會雙重屬性，增加供給與為低收入階層提供服務(wù)雙重任務(wù)相互交織。一般來說，經(jīng)濟問題應(yīng)以市場化解決方案為主，而社會責任則主要由政府承擔。市場能夠有效增加教育和醫(yī)療的社會總供給，但不能引申為低收入階層的教育和醫(yī)療服務(wù)也交給市場。同樣，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療保障靠政府，但不能得出政府主導(dǎo)整個市場的結(jié)論。
在經(jīng)濟發(fā)展中，政府的基本職責是為人們的交易活動提供規(guī)范和準則，而不是直接介入企業(yè)的經(jīng)營活動。反觀醫(yī)療市場，政府在倡導(dǎo)規(guī)則的建立方面做得不夠，但在醫(yī)療市場的供需兩方面，為避免醫(yī)患之間的信息不對稱引致道德風險，不得已直接干預(yù)較多。
一般來說，市場能夠比政府更有效率地解決產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)問題。政府應(yīng)將重點放在解除對市場準入和價格的監(jiān)管方面，讓市場充分發(fā)揮配置資源的作用。
對醫(yī)療衛(wèi)生市場而言，在做好基本醫(yī)療保障供給之外，應(yīng)細分醫(yī)療市場，合理區(qū)別政府與市場的職能邊界，有效發(fā)揮各自的資源調(diào)配作用，提升有限醫(yī)療資源的配置效率。相較于美國在醫(yī)療市場中的政府、保險提供商、醫(yī)療機構(gòu)和消費者四方力量博弈，我國主要是政府、醫(yī)療機構(gòu)和消費者三方。因此，探索支付方式改革，研究實施以按價值付費方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的按服務(wù)項目和服務(wù)數(shù)量付費方式是重要的攻堅方向。同時，通過市場機制優(yōu)化醫(yī)療方案，開展特色、多樣化的醫(yī)療服務(wù)，最大限度地優(yōu)化和釋放醫(yī)療資源，擴大消費者的選擇空間，也應(yīng)成為推進新醫(yī)改的重要著力點。
（六）推進事業(yè)單位和社區(qū)管理體制改革
對于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，改革的目標是整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。通過深化事業(yè)單位分類改革，使承擔公益服務(wù)的事業(yè)單位回歸其公益性。
應(yīng)推進社區(qū)管理體制改革，健全和完善基層社區(qū)組織，完善基層服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，增強其服務(wù)社會的功能。完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，更好地發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。
應(yīng)充分發(fā)揮事業(yè)單位、社會團體等組織的創(chuàng)新性、靈活性，探索建立第三方監(jiān)督與評估機制，探索解決社會問題的新模式，然后由政府總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣。
（七）深化公共財政建設(shè)
財政處于各種經(jīng)濟社會矛盾的焦點，民生導(dǎo)向的社會體制改革牽一發(fā)而動全身。以公共財政為目標的各項公共財政體制改革，必須很好地與就業(yè)與社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會體制改革相配合、相協(xié)調(diào)，才能成為推動這些社會事業(yè)領(lǐng)域的改革的促進力量。
