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城鎮(zhèn)化與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
一、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
城鎮(zhèn)化是指第二、三產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴(kuò)大，城鎮(zhèn)生產(chǎn)方式和生活方式向農(nóng)村擴(kuò)散、城鎮(zhèn)物質(zhì)文明和精神文明向農(nóng)村普及的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展過程。
一般以城鎮(zhèn)化率即城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘陌俜直燃白儎幼鳛橹笜?biāo)來衡量城鎮(zhèn)化程度的高低和進(jìn)程的快慢。通常，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平呈正相關(guān)關(guān)系，工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化率也越高。
城鎮(zhèn)化作為一種社會歷史現(xiàn)象，既是物質(zhì)文明進(jìn)步的體現(xiàn)，也是精神文明前進(jìn)的動力。城鎮(zhèn)化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模擴(kuò)大的過程，同時也是一種城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能轉(zhuǎn)變的過程。這一歷史過程包括四個方面：第一，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口和勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程；第二，城鎮(zhèn)化是第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集發(fā)展的過程；第三，城鎮(zhèn)化是地域性質(zhì)和景觀轉(zhuǎn)化的過程；第四，城鎮(zhèn)化包括城市文明、城市意識在內(nèi)的城市生活方式的擴(kuò)散和傳播過程。概括起來表現(xiàn)為兩個方面：一方面表現(xiàn)為人的地理位置的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的改變以及由此引起的生產(chǎn)方式與生活方式的演變；另一方面則表現(xiàn)為城鎮(zhèn)人口和城市數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大以及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會現(xiàn)代化和集約化程度的提高。
城鎮(zhèn)化的核心是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程。城鎮(zhèn)化的特征主要體現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)村人口在空間上的轉(zhuǎn)換；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移。
二、城鎮(zhèn)化與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式
諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主斯蒂格利茨指出，21世紀(jì)影響世界的兩件大事，一是中國的城鎮(zhèn)化，二是美國的高科技。錢納里也指出，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會發(fā)生一系列變化，一是工業(yè)化，二是城鎮(zhèn)化。有專家認(rèn)為，小城鎮(zhèn)處于農(nóng)村之頭、城市之尾，在城鄉(xiāng)發(fā)展中具有承上啟下的作用，既是工業(yè)化的重要載體，又是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的服務(wù)依托。我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化水平是45%，與發(fā)達(dá)國家78％和世界平均49％的城鎮(zhèn)化水平相比，有很大的發(fā)展?jié)摿Α?BR> 1、城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要動力
城鎮(zhèn)化可以創(chuàng)造需求，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。
首先，城鎮(zhèn)化可以引發(fā)消費(fèi)需求。我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)是內(nèi)需不足，提振內(nèi)需的關(guān)鍵是培育消費(fèi)收入彈性較高群體的規(guī)模、提高居民收入水平以及建立完善的社會保障體系，而城鎮(zhèn)化和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)化在培育消費(fèi)需求、推動農(nóng)民的市民化方面起到重要作用，是培育中等收入人群比重的重要途徑。麥肯錫預(yù)測，按照現(xiàn)有發(fā)展趨勢，2025年中國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到9億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到66%。有專家認(rèn)為，這個預(yù)測能實(shí)現(xiàn)的話，僅2008年-2025年間中國城市消費(fèi)的增量就能與2007年德國市場總規(guī)模大致相當(dāng)。
其次，城鎮(zhèn)化可引致投資需求。大量農(nóng)民的市民化將引致巨大的市場需求，加速房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展，此外，城鎮(zhèn)化對民間投資也有拉動作用。有資料顯示，“十一五”期間，如果每年人口城鎮(zhèn)化率提高一個百分點(diǎn)，五年城市建設(shè)資金投入總額就達(dá)42000億元以上。提高城鎮(zhèn)化的持續(xù)投資將起到長期帶動經(jīng)濟(jì)增長的作用。
2、城鎮(zhèn)化對調(diào)結(jié)構(gòu)有積極意義
城鎮(zhèn)化與第三產(chǎn)業(yè)緊密相連。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)的發(fā)展，也能推動商貿(mào)、旅游、餐飲等消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和金融、保險、物流等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)作為人口集中居住的地區(qū)，對服務(wù)業(yè)有較強(qiáng)需求，能夠推動二產(chǎn)和三產(chǎn)的發(fā)展，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。
三、推進(jìn)城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)
城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)表現(xiàn)在兩個方面：1、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐；2、土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化提升了農(nóng)民工進(jìn)城的門檻，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，占用土地面積迅速增加，擠占了農(nóng)民生存空間的同時卻沒能做好接納轉(zhuǎn)移勞動力的準(zhǔn)備。1990-2005年，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大了1.4倍，但城鎮(zhèn)人口僅增長了88%。同時，在農(nóng)地征用過程中，對失地農(nóng)民的補(bǔ)償和保障沒有到位，遺留了大量社會問題。
1、缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，存在“空心化”問題
產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的內(nèi)在支撐。部分城市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，資源過于集中于城市建設(shè)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會不足，存在不同程度的產(chǎn)業(yè)“空心化”問題。有些城市通過調(diào)整行政區(qū)劃擴(kuò)大了城市轄區(qū)面積，但產(chǎn)業(yè)并未相應(yīng)發(fā)展，創(chuàng)造的就業(yè)崗位有限。吸納轉(zhuǎn)移勞動力，不僅需要城鎮(zhèn)化，更需要有實(shí)在的產(chǎn)業(yè)支撐。
2、外出務(wù)工人員的“市民化”待遇問題
城鎮(zhèn)化的典型特征是農(nóng)民進(jìn)城，核心是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。大量外出務(wù)工人員雖然統(tǒng)計上被納入城鎮(zhèn)人口，但在子女教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，突出表現(xiàn)為差別市民待遇，市民化水平相對偏低。
3、生態(tài)環(huán)境問題
伴隨城鎮(zhèn)化的環(huán)境污染問題比較突出。部分城市片面追求城市規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了環(huán)境惡化程度，生態(tài)環(huán)境受到威脅。突出表現(xiàn)為城市水域污染嚴(yán)重、城市生活垃圾處理率低等。
四、城鎮(zhèn)化的國際經(jīng)驗(yàn)
城鎮(zhèn)化的道路并非坦途，前事不忘，后事之師。根據(jù)世界各國城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要實(shí)現(xiàn)正確合理的城鎮(zhèn)化，應(yīng)遵循如下原則：
1、以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為前提
有些國家（如墨西哥等拉美國家）存在“過度城鎮(zhèn)化”的問題，這種城鎮(zhèn)化的發(fā)展忽視了以農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)沒有多大改進(jìn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率沒有多少提高的時候盲目地讓農(nóng)村大量人口流入城市。這種犧牲農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)化，并不能推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，相反還會造成“城市病”。
2、城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適度同步
過度城鎮(zhèn)化不能改變農(nóng)村的落后面貌，也不能帶來社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，卻可能產(chǎn)生嚴(yán)重的“城市病”；同樣，滯后的城鎮(zhèn)化不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。唯有同步的城鎮(zhèn)化才有可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)和良性循環(huán)。
3、集中與分散恰當(dāng)結(jié)合
集中型的城鎮(zhèn)化是城市人口集中在少數(shù)城市，分散性的城鎮(zhèn)化是大城市人口適當(dāng)分散到郊區(qū)和衛(wèi)星城。國際經(jīng)驗(yàn)表明，城市不是越大越好、越集中越好，也不是越小越好、越分散越好。城市過于集中，容易產(chǎn)生“城市病”；城市越分散，就會影響聚集效益和規(guī)模效益。因此，城市必須正確布局，實(shí)現(xiàn)集中與分散的恰當(dāng)結(jié)合。
4、市場機(jī)制與宏觀調(diào)控各司其職
發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化基本是在市場機(jī)制的自發(fā)作用下實(shí)現(xiàn)的，不會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化滯后的狀況。但是城鎮(zhèn)化過程如完全由市場調(diào)節(jié)，會使得農(nóng)村人口無序涌入城市，同時市場機(jī)制對解決城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給又缺乏效率，存在“市場失靈”問題。城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟(jì)的大變革，應(yīng)有總體規(guī)劃，有效協(xié)調(diào)政府與市場機(jī)制的作用，將宏觀調(diào)控從行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸匾男姓侄魏徒?jīng)濟(jì)、法律手段相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)行。
五、幾點(diǎn)思考
推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程是擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要動力?！笆濉笔峭苿映擎?zhèn)化的關(guān)鍵時期，若能在五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化率50%的水平，將為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造寶貴的戰(zhàn)略空間。
1、轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式
當(dāng)前的城鎮(zhèn)化應(yīng)把握兩個重點(diǎn)：一是中小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展；二是轉(zhuǎn)移勞動人口的市民化。轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式要求增強(qiáng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，應(yīng)建立節(jié)約使用土地資源、水資源和能源的新機(jī)制，發(fā)展資源節(jié)約低碳型城鎮(zhèn)；貫徹規(guī)劃與管理并重的理念，強(qiáng)化監(jiān)管，提升城鎮(zhèn)的管理水平。
一定空間的人口資源環(huán)境承載能力是有限的，現(xiàn)在部分大城市已經(jīng)超載，不利于可持續(xù)發(fā)展。內(nèi)地部分地級市以及縣城和中心鎮(zhèn)，人口從幾萬到幾十萬不等，發(fā)展?jié)摿艽?。?yīng)該創(chuàng)造條件，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)加大中小城市和中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其公共服務(wù)能力。城市要為有條件的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為市民創(chuàng)造條件，通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，把基礎(chǔ)設(shè)施延伸到農(nóng)村，把公共服務(wù)覆蓋到農(nóng)村，使留在農(nóng)村的人也能夠共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。
2、協(xié)調(diào)好政府與市場的關(guān)系
當(dāng)前的城鎮(zhèn)化由政府發(fā)起和推進(jìn)，政府的職能主要是制度創(chuàng)新，主要應(yīng)依靠市場機(jī)制作為主要的調(diào)節(jié)機(jī)制。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮導(dǎo)向作用，其具體職能包括制定總體規(guī)劃、實(shí)行必要的監(jiān)控等等。調(diào)控手段方面，經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段應(yīng)互相配合，確保政府“不越界、不失位”，實(shí)現(xiàn)政府與市場協(xié)調(diào)運(yùn)行。
只有發(fā)揮好政府和市場機(jī)制的作用，城鎮(zhèn)化才不會是“運(yùn)動式”、“刮風(fēng)式”的城鎮(zhèn)化，才能使城鎮(zhèn)化走上可持續(xù)的發(fā)展道路。
3、制定就業(yè)優(yōu)先的產(chǎn)業(yè)政策
沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)的。只有相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能創(chuàng)造有效的就業(yè)人員，新進(jìn)城人員才能真正在城鎮(zhèn)安家。應(yīng)采取“離土又離鄉(xiāng)、進(jìn)廠又進(jìn)城”的農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化適度同步發(fā)展的戰(zhàn)略， 實(shí)行農(nóng)村剩余勞動力異地轉(zhuǎn)移為主的方針，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)。
推動能吸納轉(zhuǎn)移勞動力的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要抓手；部分地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，將資源過于集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有重視，對富裕勞動力的吸收作用有限。
土地建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)適當(dāng)向內(nèi)地的中小城市傾斜，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)向具備成本比較優(yōu)勢的地區(qū)轉(zhuǎn)移。
4、加快制度創(chuàng)新，推動農(nóng)民工的市民化進(jìn)程
當(dāng)前和今后一個時期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的工作重點(diǎn)是確保進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益，提升轉(zhuǎn)移勞動力的市民化水平。應(yīng)以有穩(wěn)定就業(yè)崗位的農(nóng)民工和失地農(nóng)民為市民化的工作重點(diǎn)，通過完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、改革戶籍制度、完善社會保障體系等制度創(chuàng)新，維護(hù)好農(nóng)民工市民化的相關(guān)權(quán)益。
采取有效措施，取消不必要的限制，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)聚集，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中的搬遷成本，給予在城鎮(zhèn)新建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠，與相關(guān)政策協(xié)調(diào)配套，以加快農(nóng)村剩余轉(zhuǎn)移勞動力的市民化步伐，提升城鎮(zhèn)化水平。
5、推進(jìn)財稅體制和投融資體制改革
完善加快中小城市、中心鎮(zhèn)發(fā)展的財稅政策和投融資等配套制度。從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的角度設(shè)計財稅體制，科學(xué)界定中央政府與各級地方政府在提供公共服務(wù)方面的事權(quán)，完善財力與事權(quán)相對稱的財稅體制。加大社會保障領(lǐng)域的財政投入，配套解決好新進(jìn)城農(nóng)民工的醫(yī)療、子女教育等社會保障問題。
推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，這樣龐大的資金需求，單靠財政投入是無力承擔(dān)的。要加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，建立合理、高效、安全的多元化融資機(jī)制。
