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規(guī)范地方融資平臺 防范財(cái)政風(fēng)險
2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，溫家寶總理把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面需重點(diǎn)抓好的工作之一。
3月，溫總理在2010年《政府工作報(bào)告》中提出，“要切實(shí)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險”。
如何規(guī)范地方融資平臺發(fā)展，防范財(cái)政風(fēng)險？我們做了如下思考，供參考。
一、地方融資平臺的內(nèi)涵
1、地方融資平臺
所謂地方政府融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的公司，包括不同類型的投資公司、開發(fā)公司、城投公司等。地方政府以財(cái)政撥款、土地劃撥、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式向地方融資平臺注資，以達(dá)到獲取銀行貸款、發(fā)行公司債券等融資方式的條件，獲取投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的資金。
中央四萬億投資計(jì)劃實(shí)施以來，地方政府面臨大量資金配套缺口的挑戰(zhàn)，地方融資平臺成為主要的融資工具。這些融資平臺有些以財(cái)政提供擔(dān)保，一些地方政府的隱性債務(wù)大幅提升，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險急劇增加。目前地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模尚無權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是專家給出了5萬億-8萬億不等的估算數(shù)據(jù)。中金公司的研究報(bào)告認(rèn)為，2009年底地方政府融資平臺貸款余額約為6萬億-7萬億元。以5萬億新增債務(wù)規(guī)模計(jì)算，地方財(cái)政的負(fù)債率已超過了100%。
2009年年初人行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。
2008年底以來，地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺（也有專家估算地方融資平臺的數(shù)量可能在4000家-8000家左右），其中70％以上為縣區(qū)級平臺公司。
隨著地方政府投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模的飛速發(fā)展，地方融資平臺治理結(jié)構(gòu)不完善、責(zé)任主體不清晰、操作程序不規(guī)范的矛盾愈發(fā)突出，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保情況錯綜復(fù)雜，部分地方政府存在債務(wù)管理混亂的問題，有些地方政府對自己的融資平臺的負(fù)債情況都不清楚，一旦融資平臺的投資收益不能償還銀行貸款，將導(dǎo)致政府隱性債務(wù)的顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大壓力。
作為地方政府最重要的融資渠道，地方融資平臺對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了融資主渠道的作用，客觀上對提升城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城鎮(zhèn)化水平和以政府投資拉動經(jīng)濟(jì)增長等方面起到了積極作用。但是，地方融資平臺也存在著舉債規(guī)模過大、數(shù)量過多、地方財(cái)政違規(guī)擔(dān)保和銀行不良貸款增加等風(fēng)險。
2、風(fēng)險形成機(jī)制
首先，由于財(cái)政收益、財(cái)政控制權(quán)與財(cái)政風(fēng)險的不對稱分布，地方政府間的競爭中，由于GDP至上的政績觀，同時缺乏“一級政府一級債券”的體制約束，許多地方政府面臨“道德風(fēng)險”的誘惑，存在機(jī)會主義傾向，導(dǎo)致舉債沖動。其次，《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不能發(fā)行債券，也不能列赤字，這就使得地方政府客觀上尋求地方融資平臺來規(guī)避法律限制，為投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。第三，地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，地方政府支出責(zé)任和支出能力之間存在缺口，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求較為旺盛。第四，投融資體制市場化程度不充分，投資方面，行政手段居于重要地位；融資方面又缺乏規(guī)范的融資渠道。第五，金融體制事實(shí)上的預(yù)算軟約束也扮演了重要角色。最后，續(xù)建工程的需要。2009年已經(jīng)開工的建設(shè)項(xiàng)目，如果停工有成為爛尾工程的風(fēng)險。
二、地方融資平臺的主要問題
據(jù)銀監(jiān)會提供的數(shù)據(jù)，2009年年中，全國8221家融資平臺獲得授信總額8.8萬億元，貸款余額5.56萬億元，其中80%為項(xiàng)目貸款。部分地區(qū)財(cái)政信貸化、信息不透明、管理不規(guī)范，相關(guān)不確定性難以估量。有專家說，地方融資平臺某種程度上“綁架”了地方財(cái)政和銀行，其潛在風(fēng)險不可低估。
1、缺乏權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
目前缺乏對地方政府債務(wù)的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。到底是5萬億還是8萬億，沒有權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)予以支持。不僅各專家的估算數(shù)據(jù)不一致，由于部門利益和多頭監(jiān)管，地方政府與銀監(jiān)會、人行和財(cái)政部之間也缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。正是因?yàn)槿狈y(tǒng)一有效的地方債務(wù)管理系統(tǒng)的支持，所以形勢嚴(yán)峻，必須盡快完成相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和排查工作。
2、脆弱的擔(dān)保方式
地方融資平臺的銀行貸款較多采取了土地使用權(quán)抵押的擔(dān)保形式。這種高度依賴土地使用權(quán)擔(dān)保抵押的融資模式，在地價上行周期是有保障的。但是一旦地價下行，項(xiàng)目自身收益不足以償還貸款本息，將危及金融安全。這種將金融安全、財(cái)政安全維系在土地價值上的融資方式，是非常脆弱的，必須嚴(yán)加防范。
3、金融風(fēng)險
政府投融資平臺總體負(fù)債率較高，盈利能力較低，透明度較低，銀行對平臺及地方政府的整體債務(wù)水平難以準(zhǔn)確評估，信貸資金監(jiān)管難度較大。
有些政府背景項(xiàng)目資本金不足問題突出，貸款使用難以監(jiān)控和抵質(zhì)押有效性難以落實(shí)，政府投融資平臺貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
4、財(cái)政風(fēng)險
有專家估算，2009年地方政府債務(wù)余額在5萬億元以上，約為地方財(cái)政收入的2倍。地方融資平臺有些項(xiàng)目采取地方人大或財(cái)政出具承諾函的擔(dān)保形式，這種財(cái)政兜底的擔(dān)保方式，都是潛在的政府隱性債務(wù)，一旦項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，不能及時還本付息，隱性財(cái)政風(fēng)險有顯性化甚至爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險，重則危及中國經(jīng)濟(jì)的安全。
三、管理地方政府債務(wù)風(fēng)險的國際經(jīng)驗(yàn)
大多數(shù)國家沒有對地方政府的財(cái)政危機(jī)進(jìn)行法定援助的規(guī)定，更多地表現(xiàn)為某種隱性兜底的援助。這種不確定性加劇了中央與地方政府之間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的不明確以及政府間轉(zhuǎn)移支付的討價還價。因此，發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)后，解決的辦法往往是中央被迫向地方增加轉(zhuǎn)移支付和提供貸款，展期或注銷地方政府對中央的債務(wù)，中央政府代付地方政府的債務(wù)和其他支付責(zé)任，以及由政府銀行向地方政府提供貸款，等等。
1、美國州地政府債務(wù)風(fēng)險管理
美國州地政府為了防范風(fēng)險采取了許多措施。首先，為了防止州地政府公債發(fā)行出現(xiàn)漏洞，州地政府聘請中介機(jī)構(gòu)核查地方公債發(fā)行的合法性；其次，為了防止州地政府公債的規(guī)模過大，超過州地政府財(cái)政的承受能力，州地政府公債往往還需要受到一些財(cái)政制度的約束。如俄亥俄州建立了名為“地方財(cái)政監(jiān)控計(jì)劃”的監(jiān)控體系，在《地方財(cái)政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序，詳細(xì)描述了“預(yù)警名單”和“危機(jī)名單”的標(biāo)準(zhǔn)，由州審計(jì)局負(fù)責(zé)執(zhí)行。
2、法國地方政府債務(wù)風(fēng)險管理
在法國，地方政府的舉債權(quán)只限于省級政府，市（鎮(zhèn)）政府目前尚無權(quán)對外直接發(fā)行債券籌資。各級地方政府所籌集的資金只能用于投資或建設(shè)地方公共工程，不能用于彌補(bǔ)政府經(jīng)常預(yù)算缺口。地方政府債務(wù)或發(fā)行地方債券，只能由地方財(cái)政償還，地方政府償債資金來源主要包括地方稅收、中央對地方政府各類補(bǔ)貼和發(fā)行新的地方政府債券等。一旦出現(xiàn)地方政府對外負(fù)債或發(fā)行地方債券不能到期償還的情況，原有的地方政府或地方議會就會宣告解散，其債務(wù)由中央政府先行代償，待新的地方議會和政府經(jīng)選舉成立后，通過制定新的增稅計(jì)劃逐步予以償還。
各級地方政府對外舉債，雖然由地方議會和政府自主決策，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進(jìn)行干預(yù)，但對外舉債（包括向銀行借款或發(fā)行地方債券）仍然處在中央政府的嚴(yán)密監(jiān)控之下。中央政府對各級地方政府的負(fù)債和財(cái)政運(yùn)行情況的監(jiān)控，主要依賴以下三個機(jī)構(gòu)組織實(shí)施：一是審計(jì)法院的司法監(jiān)督。其職責(zé)是協(xié)助議會和政府監(jiān)督財(cái)政法律法規(guī)的執(zhí)行，檢查中央和地方政府各部門的會計(jì)賬目以及國有企業(yè)的會計(jì)賬目；二是法國經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的監(jiān)控。成立于2001年8月的“債務(wù)管理中心”，其主要職能是對各級政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況進(jìn)行日常監(jiān)督和管理；三是由經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部派駐各地方的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。此外，各級地方政府對外負(fù)債，還受到銀行等金融機(jī)構(gòu)的間接監(jiān)控。法國各級地方政府均在銀行設(shè)立了專門的資金賬戶，因此，銀行能夠及時了解地方政府的財(cái)政運(yùn)行狀況和對外負(fù)債情況，并跟蹤相關(guān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險。
3、巴西地方政府借款限制
過去的幾十年中，巴西經(jīng)歷了三次地方政府債務(wù)危機(jī)，給中央政府造成了很大損失。在1998年債務(wù)危機(jī)后，參議院簽署了78號法案，加強(qiáng)了對地方借款的監(jiān)督和控制。主要規(guī)定有：（1）地方政府不允許從其所有的企業(yè)和供應(yīng)商借款；（2）借款額必須小于資本性預(yù)算的規(guī)模；（3）新的借款不得超過經(jīng)常性凈收入的18%，償債成本不得超過經(jīng)常性凈收入的13%，債務(wù)總額必須低于經(jīng)常性凈收入的200%；（4）政府簽發(fā)的擔(dān)保余額必須低于經(jīng)常性凈收入的25%；（5）除展期外，禁止發(fā)行新的債券。
1999年9月，國家金融管理委員會頒布了2653號規(guī)定，對地方政府向銀行借款實(shí)行了一系列具體限制，主要包括：（1）授權(quán)中央銀行以監(jiān)管者身份控制商業(yè)銀行對地方政府的貸款；（2）授權(quán)中央銀行具體執(zhí)行78號法案中關(guān)于對地方政府借款監(jiān)控的條款。
4、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
地方政府的財(cái)政狀況某種程度上決定了整個國家公共財(cái)政體系的穩(wěn)定性和效率。由于中央政府掌握的用于評估地方債務(wù)風(fēng)險的信息十分有限，而沒有這些信息便難以制定財(cái)政應(yīng)急措施。因此，通過建立財(cái)政風(fēng)險預(yù)警體系以監(jiān)控和評估地方政府債務(wù)十分必要。建立一套確定財(cái)政風(fēng)險或危機(jī)狀態(tài)的客觀和數(shù)量化的標(biāo)準(zhǔn)有助于地方政府在債務(wù)危機(jī)以及或有債務(wù)爆發(fā)之前及時采取相應(yīng)措施，以防范地方財(cái)政危機(jī)出現(xiàn)的可能性。
四、重慶模式
為改革重慶市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，2002年重慶市政府組建了八家國有基礎(chǔ)設(shè)施投資集團(tuán)公司（以下簡稱“八大投”或投資公司）。這八家公司為重慶市政府實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)戰(zhàn)略提供了平臺，該戰(zhàn)略基于“市場化”并強(qiáng)調(diào)民營部門在基礎(chǔ)設(shè)施融資中的作用。
“八大投”的改革原則：（1）實(shí)施新一輪市場化改革，明確投資公司的經(jīng)營和財(cái)務(wù)責(zé)任；（2）投資公司應(yīng)建立健全融資機(jī)制，創(chuàng)新融資模式，與民營部門開展合作；（3）投資公司必須注重風(fēng)險管理，特別是財(cái)務(wù)風(fēng)險管理。
“八大投”的風(fēng)險管理框架：（1）重慶市政府在任何情況下都不為這些投資公司提供擔(dān)保。這些投資公司應(yīng)當(dāng)基于自身信用并在沒有市政府擔(dān)保的前提下獲得銀行貸款；（2）投資公司之間不得相互提供擔(dān)保；（3）投資公司應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)基金管理風(fēng)險，該基金不能用于擔(dān)保或其他經(jīng)營活動。
“三大平衡”：（1）長期資產(chǎn)與負(fù)債之間的平衡。重慶市國資委要求投資公司保持約50%的長期資產(chǎn)負(fù)債率；（2）現(xiàn)金流入與流出之間的平衡。投資公司必須保持足夠的現(xiàn)金儲備以管理流動性風(fēng)險；（3）投入產(chǎn)出之間的平衡。必須確立和維護(hù)投資公司的經(jīng)營獨(dú)立性。
此外，重慶市政府建立了一套投資公司的監(jiān)管制度，其中包括資產(chǎn)監(jiān)督和行業(yè)管理。其中，重慶市國資委是主要監(jiān)督部門，交通委、建委和水利局等三家機(jī)構(gòu)執(zhí)行與具體行業(yè)相關(guān)的經(jīng)營監(jiān)督職能。
五、幾點(diǎn)思考
當(dāng)前應(yīng)盡快完成拉網(wǎng)式排查工作，摸清地方融資平臺的債務(wù)規(guī)模。短期內(nèi)，應(yīng)規(guī)范省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)地方政府的債務(wù)管理，建立緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的激勵相容機(jī)制，采取市場化方式多渠道地為基礎(chǔ)設(shè)施融資。中長期來看，應(yīng)當(dāng)改革政府間財(cái)政關(guān)系，改善地方政府治理以及明確界定政府間的職能范圍。
1、盡快完成摸底排查
成立由相關(guān)部委組成的聯(lián)合調(diào)查組，盡快完成拉網(wǎng)式排查，確定地方融資平臺的借貸規(guī)模和地方政府債務(wù)規(guī)模。叫停地方政府機(jī)關(guān)為融資平臺的違規(guī)擔(dān)保，在地方政府與地方融資平臺之間設(shè)好“防火墻”。規(guī)范地方融資平臺的管理，縣以下不得新設(shè)融資平臺，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)予以優(yōu)化重組。
2、建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)
加強(qiáng)政府財(cái)政與債務(wù)的透明度，建立和完善政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門和銀行對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，從而為各級財(cái)政部門和銀行提供真實(shí)可靠的信息。
應(yīng)樹立寬口徑的政府債務(wù)理念，合理確定和估算主要的或有債務(wù)。以省為單位，建立和規(guī)范政府債務(wù)管理預(yù)警系統(tǒng)，提升該系統(tǒng)的可執(zhí)行性和信息化水平。應(yīng)根據(jù)債務(wù)率和債務(wù)余額情況設(shè)定指標(biāo)，對舉債申請分別設(shè)立舉債區(qū)、警示區(qū)和限制區(qū)。
為扭轉(zhuǎn)地方政府債務(wù)管理多頭監(jiān)管、調(diào)控不力的局面，建議中央政府層面，由財(cái)政部牽頭管理地方政府債務(wù)，協(xié)調(diào)各行業(yè)監(jiān)管部門。
3、將政府債務(wù)納入預(yù)算管理
將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置。新西蘭政府的或有債務(wù)預(yù)算報(bào)告和美國的貸款和擔(dān)保預(yù)算值得借鑒。實(shí)行預(yù)算管理以后，政府公共預(yù)算應(yīng)該是一般收支預(yù)算與債務(wù)預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。融資平臺須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和專用賬戶，分設(shè)政府投資項(xiàng)目與自營業(yè)務(wù)，獨(dú)立核算。
納入預(yù)算管理后，應(yīng)對可能存在的各種類型的風(fēng)險項(xiàng)目進(jìn)行清查，并使其透明化。
4、提升地方融資平臺的治理水平
提升融資平臺的治理水平，以確保政府與融資平臺能夠各自對其行為承擔(dān)合理的責(zé)任。成立債務(wù)管理委員會和審計(jì)委員會，建立健全內(nèi)部控制制度、綜合預(yù)算制度和風(fēng)險管理制度，改進(jìn)地方融資平臺的管理信息系統(tǒng)。對具備經(jīng)營性業(yè)務(wù)的，要推動融資平臺向經(jīng)營性公司轉(zhuǎn)化。
對地方融資平臺進(jìn)行業(yè)務(wù)重組，區(qū)分地方融資平臺的經(jīng)營性業(yè)務(wù)、準(zhǔn)經(jīng)營性業(yè)務(wù)和非經(jīng)營性業(yè)務(wù)，分別制定具體可行的財(cái)務(wù)制度，將投資責(zé)任與融資來源掛鉤，推動融資平臺為具有良好償債能力的項(xiàng)目從市場上多元化融資而服務(wù)。
5、硬化預(yù)算約束，建立地方政府債務(wù)管理問責(zé)機(jī)制
為避免地方政府依賴對中央政府的救助預(yù)期而引發(fā)道德風(fēng)險，有效防止地方政府將其債務(wù)風(fēng)險向上級部門轉(zhuǎn)嫁，許多國家采取了對地方政府債務(wù)實(shí)行硬預(yù)算約束的做法，即通過立法完善政府間財(cái)政關(guān)系。通過立法硬化政府間的預(yù)算約束，對于明確各級政府財(cái)政債務(wù)及其賠償責(zé)任，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險很有必要。
建立地方政府債務(wù)管理問責(zé)機(jī)制，對政府官員的過失責(zé)任及處罰措施做出明確規(guī)定，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，從制度上約束地方官員過度舉債行為，控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。
6、推動融資渠道多元化
現(xiàn)有地方融資平臺的融資來源過于集中于銀行貸款，未來的融資渠道應(yīng)更加多元化。如融資平臺擁有上市公司，可考慮利用資本市場，定向增發(fā)或配股；或者通過發(fā)行公司債、企業(yè)債等形式，多渠道籌資。融資渠道的多元化有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的市場化和提高監(jiān)管的有效性。
7、健全地方政府債務(wù)擔(dān)保和償債機(jī)制
完善地方財(cái)政償債機(jī)制，是防范債務(wù)危機(jī)發(fā)生的重要保障。對應(yīng)該由地方政府承擔(dān)的債務(wù)，要按照債務(wù)償還期限劃分為不同檔次，根據(jù)財(cái)力增長程度制定相應(yīng)的償還計(jì)劃，做好償債資金的準(zhǔn)備工作。當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時，可先行從償債準(zhǔn)備金中支付，以減少債務(wù)風(fēng)險對地方正常財(cái)政運(yùn)行的沖擊。
8、深化財(cái)政體制改革
應(yīng)以完善地方政府財(cái)力與事權(quán)相稱為核心，科學(xué)界定中央與地方政府的事權(quán)范圍。
解決政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的問題，以及地方政府參與經(jīng)濟(jì)活動過多的問題，將市場能解決的問題交給市場。政府則集中精力解決市場失靈問題，在市場化改革的同時“去行政化”。唯有此，才能使得我國財(cái)政真正從“吃飯財(cái)政”和“建設(shè)財(cái)政”走向公共財(cái)政。
9、修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限
盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度負(fù)債的法律通道。
地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財(cái)政主體，有明確的財(cái)政支出范圍和收入來源，而為了防范風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)，通過加強(qiáng)監(jiān)管確保資金安全。
