對于深化資源稅改革的思考
危機后中國經(jīng)濟快速增長的態(tài)勢繼續(xù)領(lǐng)先于世界各國，但傳統(tǒng)的增長方式已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的發(fā)展，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變成為今后一段時期的重要任務(wù)。財稅政策是支持轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要手段，謝部長近期關(guān)于不斷深化財稅體制改革的文章正確地表述了這一思想。
今年的財政工作會議和政府工作報告都明確提出要實施資源稅改革。資源稅改革不僅有利于企業(yè)節(jié)能增效和技術(shù)改造，還可以增強資源較為豐富的中西部地區(qū)的發(fā)展能力，有益于加速我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，有利于進一步緩解資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，以保障進入工業(yè)化中后期和城市化快速發(fā)展時期的中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
目前，資源稅改革問題引起了社會各界的廣泛關(guān)注。結(jié)合資源稅改革對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的積極影響以及國際資源稅體制的實施經(jīng)驗，我們對深化資源稅改革做了思考，供參考。
一、資源稅及其改革歷程
（一）資源稅
資源稅是對我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品的單位和個人，就其應(yīng)稅數(shù)量征收的一種稅。長期以來，我國各地自然資源條件存在的差異使資源開發(fā)企業(yè)的利潤相差懸殊，不僅造成了收入分配上的不合理，也造成了掠奪性開采等資源破壞問題。開征資源稅旨在調(diào)節(jié)收入分配，增加財政收入，保護及促進自然資源的合理開發(fā)和利用。
目前，資源稅的征收范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽共七大類。根據(jù)不同地區(qū)、不同資源賦存條件等因素，同類資源的稅率分為不同級別。資源稅以量計征，分別以納稅人開采或生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量及自用數(shù)量為課稅基礎(chǔ)。
（二）我國資源稅的改革歷程
1984年，我國頒布《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,開征資源稅。資源稅稅目只包含煤炭、石油和天然氣三種，采取累進稅率,以銷售收入為稅基,以銷售利潤率為累進依據(jù)。1993年，《中華人民共和國資源稅暫行條例》頒布實施。資源稅征收對象擴大為目前的7種，并將計征方式改為目前的從量計征。2004年以來,國家分別對煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源性產(chǎn)品的稅率進行了調(diào)整,范圍和規(guī)模都有所擴大。
二、改革的必要性及改革方向
中國傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式，在造成資源短缺矛盾的同時也造成了環(huán)境污染的加劇，經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境間矛盾的與日俱增。自2000年以來，單位GDP的能耗較十年前大幅增長。目前，我國二氧化碳的年排放量位于世界前列，在世界上污染最嚴(yán)重的20個城市中我國城市占6個?？梢哉f，我國的經(jīng)濟發(fā)展更多的是以能源消耗和環(huán)境污染為代價而實現(xiàn)。隨著中國步入工業(yè)化中后期，進入工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，如經(jīng)濟發(fā)展方式不盡快轉(zhuǎn)型，資源、環(huán)境的承載力將無法繼續(xù)維持經(jīng)濟的穩(wěn)步較快增長。
為此，資源稅的定位應(yīng)有所調(diào)整和升級。在市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的前提下，資源稅作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的政策工具，應(yīng)進一步完善其在資源配置中應(yīng)有的作用。其一，充分體現(xiàn)資源生產(chǎn)與消耗所帶來負外部性，并使負外部性充分內(nèi)在化；其二，通過改革促進能耗降低和能效提高，帶動經(jīng)濟增長方式、外貿(mào)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和升級，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。在此前提下，我們認(rèn)為目前的資源稅體制仍存在著以下亟待改進之處：
（一）提高稅率以充分反映資源負外部效應(yīng)。目前，資源稅稅率仍沒能充分反映資源生產(chǎn)與消費過程中所造成的環(huán)境成本即負外部性，而負外部性屬于市場失靈的表現(xiàn)，需要通過稅收等政府調(diào)節(jié)手段來實現(xiàn)其內(nèi)在化。由此，資源稅對資源開采和使用的調(diào)節(jié)作用沒能得到很好的體現(xiàn)。一方面，資源富裕的地區(qū)會更多地依賴資源投入實現(xiàn)經(jīng)濟增長；另一方面，由于傳導(dǎo)機制，資源稅率偏低也會造成資源產(chǎn)品市場價格偏低，不利于資源的節(jié)約使用及資源消耗性產(chǎn)業(yè)的自主轉(zhuǎn)型。
（二）擴大征收范圍以避免資源的無償及廉價使用。人類經(jīng)濟活動幾乎覆蓋了包括土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海洋、生物等在內(nèi)的各種自然資源，為經(jīng)濟發(fā)展對其所進行的開發(fā)利用都將帶來對環(huán)境和生態(tài)的影響。這些在資源稅征收范圍中還沒有得到完全的體現(xiàn)，也就在一定程度上造成了部分資源的無償或廉價使用。因此，應(yīng)適時擴大資源稅的征收范圍，尤其是水資源稅和森林稅。
（三）轉(zhuǎn)變計征方式以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用。現(xiàn)行資源稅采用從量計征的方式造成資源稅無法反映市場供求及價格變動情況，不能隨資源產(chǎn)品價格和資源企業(yè)收益的增加而增加。一方面，利益的驅(qū)使加重了資源的過量開采和使用；另一方面，造成資源稅占全國稅收收入總量比例逐年下降，政府無法因資源價格的上漲獲得相應(yīng)增收。由此，稅收杠桿的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用無法得到很好的發(fā)揮。因此，應(yīng)考慮改變征收方式，將從量計征方式改為從價計征或兩者相結(jié)合的方式，使資源稅的征收與征稅對象的數(shù)量及價格變動緊密聯(lián)系。
此外，現(xiàn)行資源稅是根據(jù)納稅人開采或生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷售數(shù)量及自用數(shù)量進行征稅，卻沒有涉及儲量部分，一定程度上造成了資源的積壓、浪費、過度開采，具體體現(xiàn)在“采富棄貧”、“采易棄難”的低回采率的掠奪式采礦方式。
（四）轉(zhuǎn)變資源稅分配方式以進一步體現(xiàn)公平原則。資源稅屬于地方稅，除海洋石油以外，資源稅的稅收收入全部歸地方所有，這不僅便利了稅款的征收，也可增加地方政府的局部經(jīng)濟調(diào)控能力。但我們也應(yīng)看到，我國各地自然資源的分布不均勻，資源稅作為地方稅不能體現(xiàn)公平的原則，尤其是對于資源欠缺地區(qū)，地方政府無法獲得相應(yīng)的財政收入，弱化了資源稅的整體經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。同時，資源豐富地區(qū)通過自然資源的開采和使用來獲得財政收入的行為卻得到了一定的鼓勵。因此，可考慮將資源稅劃分為中央和地方的共享稅，以加強中央政府宏觀調(diào)控力度，中央政府可通過轉(zhuǎn)移支付機制支持資源貧乏地區(qū)的資源開發(fā)以及生態(tài)環(huán)境的保護。
（五）進行稅費合并以避免重復(fù)征收。目前我國對資源產(chǎn)品征收的稅種除資源稅外, 還包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、資源補償費、礦區(qū)使用費、安全生產(chǎn)費等多種稅費。這些稅費與資源稅的征收實質(zhì)是基本相同的。為避免重復(fù)征收，減少征收的阻力和成本，應(yīng)本著簡單稅制的原則，建議對部分稅費實行合并，并明確不同稅費名目各自的經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用。
三、對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有積極意義
（一）資源稅改革有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，有利于內(nèi)生型經(jīng)濟增長模式的培育，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，有利于工業(yè)生產(chǎn)由依靠物資消耗向依靠科技進步和技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。中國的經(jīng)濟增長長期依靠投資和出口，危機后，為保障經(jīng)濟的穩(wěn)步增長，基礎(chǔ)設(shè)施被作為政府投資的重點，并進一步帶動了鋼鐵、有色、建材、煤化工等行業(yè)產(chǎn)能的擴大和產(chǎn)能過剩。同時，由于我國資源性產(chǎn)品的生產(chǎn)成本相對較低，發(fā)達國家制造業(yè)大量向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，我國出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中高耗能、高污染產(chǎn)品占比過高。
能充分反映資源稀缺及資源開采負外部性的資源稅體制，必然推高資源開采的成本并通過價格傳導(dǎo)機制推高資源性產(chǎn)品的生產(chǎn)和利用成本。一方面，這會激勵資源開采企業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)加大技術(shù)研發(fā)的投入，提高開采率和資源利用率，企業(yè)生產(chǎn)目標(biāo)也會由產(chǎn)能擴大向生產(chǎn)率提高轉(zhuǎn)變。另一方面，資源稅改革也有助于推動第二產(chǎn)業(yè)中資源消耗行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)轉(zhuǎn)向低能耗、低排放、高效益的新型產(chǎn)業(yè)。此外，資源性產(chǎn)品使用成本的提高，會對我國外向型的制造業(yè)轉(zhuǎn)型起到一定的推動作用，并在一定程度上推動國內(nèi)消費需求的健康增長。由此，資源稅改革將有助于我國經(jīng)濟發(fā)展模式向集約、創(chuàng)新驅(qū)動、內(nèi)生增長的方向轉(zhuǎn)變。
（二）資源稅改革有利于我國以低碳排放為特征的產(chǎn)業(yè)體系和消費模式的建立，有利于我國積極應(yīng)對氣候變化和加強環(huán)境保護。碳排放主要來源于工業(yè)化生產(chǎn)過程中能源消耗所產(chǎn)生的二氧化碳氣體。2006年，我國十一五計劃明確提出到2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右；2009年，中國政府計劃到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%。根據(jù)公布的數(shù)字，截至2009年底，中國單位GDP能耗下降超過14%，這與2010年達到20%的目標(biāo)還有一定距離。目前，在實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)的壓力下，中國盡快建立低碳的產(chǎn)業(yè)模式和消費體系顯得尤為重要。合理的資源稅改革方案將有力推動第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、推動第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部由依靠資源消耗向依靠技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，這將有利于構(gòu)建低碳的產(chǎn)業(yè)模式和消費體系，實現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。
（三）資源稅改革有利于地方政府增收。一方面，地方政府增收可為各地區(qū)生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護提供資金保障，有利于各地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，在我國礦產(chǎn)資源集中但經(jīng)濟相對落后的中西部地區(qū), 財政的貧瘠卻與資源的豐富形成了鮮明的對比, 增收意味著政府可支配財力的增加，可提高地方政府經(jīng)濟調(diào)控能力。
四、國際借鑒
（一）稅收覆蓋范圍廣
由于采取了“先污染后治理”的工業(yè)化道路，一些工業(yè)化國家在發(fā)展過程中也面臨著資源環(huán)境條件的不斷惡化。進入后工業(yè)社會后，這些國家對資源的開發(fā)利用逐步成熟，資源稅費體系也逐步建立。其資源稅不僅針對礦產(chǎn)資源和鹽，且針對水、森林、漁業(yè)和土地資源等；此外，稅費體系較為明確，并形成了資源管理的立體網(wǎng)絡(luò)。
作為世界資源消耗的超級大國，美國政府非常重視資源稅對生態(tài)環(huán)境保護及資源合理開發(fā)的調(diào)節(jié)作用。其資源稅不僅包含了針對礦產(chǎn)品、木材、鹽等在內(nèi)的各種自然資源的開采稅，還包含了公共社區(qū)水系統(tǒng)稅和漁業(yè)資源上岸稅。同時，資源稅費體系中還包含了濕地費、公共地放牧費、狩獵捕魚許可、水使用費、礦區(qū)使用費等資源費。
澳大利亞礦產(chǎn)資源豐富，是世界上重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國和出口國。澳對200海里內(nèi)的海洋專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開采應(yīng)稅產(chǎn)品的企業(yè)征稅，稅率為企業(yè)利潤的40%，應(yīng)稅產(chǎn)品包括原油、天然氣、液化天然氣、凝析油、乙烷；此外，澳大利亞對陸地上開采應(yīng)征產(chǎn)品的企業(yè)征收特許權(quán)開采使用稅，應(yīng)稅產(chǎn)品包括鐵礦石、煤炭、原油、天然氣等。目前，澳大利亞政府正考慮廢除各地方政府的特許開采使用稅，而以一個全國性的、統(tǒng)一的資源租賃稅取而代之。
俄羅斯于2001年進行了全面的稅制改革，建立了新的自然資源稅制系統(tǒng)。從2002年1月1日起，以礦產(chǎn)資源開采稅替代了原先存在的三種稅，即礦產(chǎn)資源開采使用費、礦物原料基地再生產(chǎn)提成和石油、凝析氣消費稅。同時，作為森林儲備位居世界第一的國家，俄羅斯對森林實行有償使用，以森林稅和租賃費的方式向利用者收取費用。此外，俄羅斯還開征了四種水資源保護稅，包括使用地下水資源稅、開采地下水礦物原料基地再生水、工業(yè)企業(yè)從水利系統(tǒng)取水稅和向水資源設(shè)施排放污染物稅。
（二）資源稅計稅方式靈活有效
美國沒有全國統(tǒng)一的資源稅制，而是由各州地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源消耗的實際情況來制定和征收，從量與從價并存。各州定稅權(quán)的存在有助于實現(xiàn)資源稅與經(jīng)濟增長的良性配合。
資源稅在俄羅斯屬于中央和地方共享稅，針對不同的資源，分別規(guī)定了稅收分配方法。此外，俄羅斯還采取動態(tài)資源稅制，以林業(yè)稅為例，林業(yè)資源使用人繳納不低于最低稅率的實際稅率，稅收管理局會隨市場價格水平和生產(chǎn)費用的變化而進行動態(tài)調(diào)整。動態(tài)稅率使資源得到有效開發(fā)，同時，最低稅率也對林業(yè)資源的合理儲備和發(fā)展提供了必要保障。
五、幾點想法
（一）資源稅改革正當(dāng)其時，應(yīng)加快推進步伐。資源稅改革問題在2007年初就曾擬定推出，但2007年和2008年上半年通脹壓力加大，CPI指數(shù)高居不下。由于擔(dān)心資源稅改革可能會大幅推高CPI以至于影響經(jīng)濟健康發(fā)展，改革暫時擱置。2008年下半年，在金融危機的外部沖擊下，經(jīng)濟發(fā)展放緩，不利于改革的推進。2009年，中國經(jīng)濟出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，目前，沒有通縮的壓力，通脹僅處在管理階段而沒有普遍出現(xiàn)，應(yīng)緊緊抓住改革時機。
（二）完善相關(guān)配套措施, 緩解改革帶來的物價上漲壓力。資源稅稅率提高與征收范圍的擴大必然在一定程度上推高資源產(chǎn)品價格，并會向下游產(chǎn)品傳導(dǎo)，此時，相關(guān)配套措施，如以保護資源為目的激勵措施應(yīng)盡快出臺，以鼓勵企業(yè)通過節(jié)能降耗來消化成本的上升，而不是單純向消費者轉(zhuǎn)移；同時，應(yīng)加強對于地方政府所征收的稅款的管理，將一部分增收主要用于資源環(huán)境的治理及節(jié)能降耗。此外，應(yīng)考慮將一部分稅款用于補貼消費者，以緩解物價上漲的壓力。
（三）環(huán)境稅已成必然趨勢。根據(jù)國際通行的做法分析，環(huán)境稅是稅收體系中與生態(tài)環(huán)境、自然資源利用和保護有關(guān)的各種稅種和稅目的總稱，資源稅、污染稅等都是其重要的部分。目前，國家已開始著手研究環(huán)境稅稅制，環(huán)境稅的推出將在資源稅改革的基礎(chǔ)上對資源持續(xù)合理利用、環(huán)境保護以及資源、環(huán)境、經(jīng)濟的長期協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生積極的影響。
