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從多倫多峰會看G20峰會發(fā)展前景
一、G20峰會概述
（一）發(fā)展歷程
G7峰會：1975年，法國、美國、聯(lián)邦德國、日本、英國、意大利六國領(lǐng)導(dǎo)人于法國舉行首次最高級經(jīng)濟(jì)會議，次年加拿大加入，形成G7峰會機(jī)制，即研究經(jīng)濟(jì)形勢、協(xié)調(diào)政策而舉行的首腦會議。1991年起，前蘇聯(lián)以及后來獨立的俄羅斯首腦開始應(yīng)邀在G7首腦正式會晤后與其會晤。1994年G7第二十次會議時，俄正式參加政治問題討論，形成了“7＋1”機(jī)制。1997年，“7＋1”以“八國首腦會議”的名義共同發(fā)表“最后公報”。延續(xù)了23年的G7演化為G8，但是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，G7仍然保持著相當(dāng)?shù)莫毩⑿浴?BR> G20財長及央行行長會議：1999年，時任加拿大財長的保爾提出，為防止類似亞洲金融風(fēng)暴重演，讓有關(guān)國家（11個新興經(jīng)濟(jì)體，即中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、韓國和土耳其）以及俄羅斯和歐盟就國際經(jīng)濟(jì)、貨幣政策舉行非正式對話，以利于國際金融和貨幣體系的穩(wěn)定。各方財長或各國中央銀行行長參加，遂成G20體制。2008全球金融危機(jī)爆發(fā)，G20國家在美國提議下于華盛頓舉行首次首腦峰會，G20峰會體制形成。
（二）機(jī)制內(nèi)容
G20財長與央行行長會議：G20集團(tuán)自1999年成立后，主要活動為“財長及央行行長會議”，每年舉行，主席國由成員輪值，設(shè)有臨時秘書處和工作人員。會議主要討論正式建立20國集團(tuán)會議機(jī)制以及如何避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)等問題，與會代表不僅就各國如何制止經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)行討論，也將就國際社會如何在防止經(jīng)濟(jì)危機(jī)方面發(fā)揮作用等問題交換意見。1999年的首次會議討論主題為“應(yīng)對亞洲與俄羅斯金融危機(jī)造成的影響”；2004年，第六次G20財長會的議題開始涉及宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析、全球化背景下促進(jìn)穩(wěn)定與增長、金融部門機(jī)構(gòu)建設(shè)、打擊濫用國際金融體系、主權(quán)債務(wù)重組以及區(qū)域一體化等范圍；2005年G20第七次會議在北京舉行，主題是“加強全球合作，實現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)平衡有序發(fā)展”。
G20峰會：2008年華盛頓首次峰會后，國際社會在G20框架內(nèi)采取協(xié)調(diào)一致的行動，有效地遏制了全球金融動蕩。2009年4月，G20倫敦峰會力求鞏固危機(jī)應(yīng)對成果；9月，匹茲堡峰會上，G20被正式確定為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。而多倫多峰會關(guān)于共同削減赤字，實現(xiàn)可持續(xù)增長，改革國際金融體系，促進(jìn)貿(mào)易增長等多項共識標(biāo)志著G20的整體框架日趨成熟，在應(yīng)對全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退、推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面發(fā)揮了重要作用，完成了G8不可能完成的任務(wù)。
二、多倫多峰會的主要情況
（一）充分肯定復(fù)蘇成果，面對挑戰(zhàn)保持警惕。
此次峰會主題為“復(fù)蘇與新開端”，發(fā)表了《二十國集團(tuán)多倫多峰會宣言》，強調(diào)推動世界經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇。
匹茲堡峰會上，G20國領(lǐng)導(dǎo)人曾希望，“全球經(jīng)濟(jì)當(dāng)年將恢復(fù)，到2010年底增長近3%?！睂嶋H上，從2009年第三季度開始，一些主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)觸底反彈。美聯(lián)儲曾預(yù)測，美國2010年GDP增幅為2.5%至3.3%，2011年為3.8%至5%。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）最新的判斷，由于發(fā)達(dá)國家的恢復(fù)和新興經(jīng)濟(jì)體的增長加快，2010年全球有可能達(dá)到3.9%的增長速度。其中新興市場的增速高于其歷史平均水平，中國甚至可達(dá)10.5%。不過，G20峰會也指出，雖然全球經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入復(fù)蘇軌道，但是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)依然存在，一些歐洲國家的主權(quán)債務(wù)危機(jī)對世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇直接構(gòu)成威脅。宣言強調(diào)，G20的首要任務(wù)是確保和加強復(fù)蘇，為強勁、可持續(xù)和平衡的增長奠定基礎(chǔ)，加強抗風(fēng)險的金融體系。
（二）幾大焦點引人注目，削減赤字形成共識。
匹茲堡峰會后，世界經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了顯著變化，復(fù)蘇已經(jīng)從苗頭成為現(xiàn)實，但充滿不確定性。2009年底歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，加重了人們對“經(jīng)濟(jì)二次探底”強烈不安。在這種背景下，討論經(jīng)濟(jì)可持續(xù)與平衡增長、金融部門改革、促進(jìn)全球貿(mào)易增長成為會議的主要議題。
實現(xiàn)可持續(xù)增長，任何國家特別是發(fā)達(dá)國家都面臨著兩個難題：一個是就業(yè)率，它決定了內(nèi)需市場及社會的穩(wěn)定性，另一個是主權(quán)債務(wù)問題，而后者在金融資本全球流動的今天，如管理不善很可能演變成主權(quán)國家甚至是區(qū)域合作的一場災(zāi)難。以美國為例，居高不下的失業(yè)率對美國政府及其決策帶來空前壓力。5月份，全美失業(yè)率維持在9.7%的高位，連續(xù)第13個月位于9%水平線之上。由于復(fù)蘇緩慢，預(yù)計到2013年失業(yè)率才會降至5%。相對于失業(yè)率，主權(quán)債務(wù)暗藏的危機(jī)則更加令人心悸。2007年次貸危機(jī)初現(xiàn)時，G20中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體負(fù)債率為GPD的80.2%，隨著經(jīng)濟(jì)刺激計劃的出臺，許多國家政府發(fā)債規(guī)模空前提高。2010年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體負(fù)債率將達(dá)到GDP的107.7%，即使是情況較好的新興經(jīng)濟(jì)體也達(dá)到37%。歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)幾乎打亂了全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的步伐，“二次探底”的風(fēng)險突然增大。面對沉重的債務(wù)包袱，峰會聲明要求G20絕大多數(shù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員在2013年底前，將自身公共財政赤字水平減半；同時也表示尊重各經(jīng)濟(jì)體依照自身情況靈活掌握“達(dá)標(biāo)”步驟的權(quán)利。峰會主席、加拿大總理史蒂芬?哈珀表示，“削減赤字”框架還包括：G20發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體成員在2016年底以前保持本國公共財政赤字水平更為穩(wěn)定，并在其間降低赤字規(guī)模在GDP中所占的比例。
（三）共同抵制貿(mào)易保護(hù)，努力實現(xiàn)平衡增長。
G20峰會聲明指出，各國將抵制在商品和服務(wù)領(lǐng)域提高或增加投資貿(mào)易壁壘的做法，反對增加出口限制，反對實施與世界貿(mào)易組織規(guī)則相悖的政策來刺激出口，開放市場對于保證增長和提高就業(yè)水平，實現(xiàn)“強勁、可持續(xù)和平衡”的發(fā)展至關(guān)重要。
G20的前三次峰會都將“反對貿(mào)易保護(hù)主義”列為共識，但是基于G20峰會并非一種強制性的制度安排，因此無法對具體的實施細(xì)節(jié)做出嚴(yán)格規(guī)定。實際上，一旦觸及成員國自身的根本利益，大家往往各行其是。在全球經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域一體化迅速發(fā)展的今天，國家之間的貿(mào)易、投資和金融相互的關(guān)聯(lián)程度之深是前所未有的，沒有一個國家能夠脫離全球經(jīng)濟(jì)，單靠自身實現(xiàn)復(fù)蘇。貿(mào)易保護(hù)主義抬頭無疑是一把雙刃劍，不但不會提升優(yōu)化本國的經(jīng)濟(jì)運行結(jié)構(gòu)和效率，還可能導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)“二次探底”。
針對這一情況，多倫多宣言指出，在金融危機(jī)發(fā)生之際，G20做出開放市場，為貿(mào)易和投資提供更多機(jī)遇的選擇是正確的。宣言重申了恢復(fù)多哈回合談判的緊迫性，指出應(yīng)該在目前已經(jīng)取得進(jìn)展的基礎(chǔ)上，通過各種協(xié)商談判方式來全力推動談判的繼續(xù)進(jìn)行,并在11月份的G20首爾峰會上“探討協(xié)商進(jìn)展?fàn)顩r和未來發(fā)展方向”。
三、G20近期的走向
從G20倫敦峰會開始，G20作為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺”的性質(zhì)已經(jīng)通過多倫多第四次峰會得到確定。多倫多峰會強調(diào)要在G20峰會框架下協(xié)調(diào)各主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)政策，意味著新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在世界經(jīng)濟(jì)中的權(quán)重日益增加；傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)已然不能適應(yīng)，必須順應(yīng)時勢向G20體制轉(zhuǎn)進(jìn)。
（一）G20經(jīng)濟(jì)及利益差異性明顯，難以做出長效性安排。
1．在G20內(nèi)部，不同的利益層面催生不同的利益集團(tuán)。
在G20內(nèi)部，發(fā)達(dá)國家和新興市場國家作為相對獨立的集團(tuán)將長期存在，這是由其產(chǎn)生機(jī)制、構(gòu)成國家以及高度關(guān)聯(lián)的利益面所決定的。而新興經(jīng)濟(jì)體，如中國、印度和巴西發(fā)展迅速，在消除貿(mào)易壁壘、突破技術(shù)壟斷、克服貿(mào)易歧視方面有諸多共同訴求，也容易形成利益共同體?！敖鸫u四國”概念的提出者、高盛經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧尼爾認(rèn)為，G20需要先被整合為一個更小的集團(tuán)，比如G4，包括中國、歐盟、日本和美國。因為這些國家的貿(mào)易量和GPD總量占據(jù)G20中的絕對多數(shù)份額。在未來，G4可以進(jìn)一步發(fā)展為更廣泛的G14。這些情況表明，不同層面的利益集團(tuán)都可能在G20內(nèi)部并存。
2．立場和觀點的近似性使集團(tuán)界限模糊。
面對不同的議題，身處不同集團(tuán)的成員往往會突破被大家普遍接受的集團(tuán)劃定范圍，以相近或相似的立場結(jié)成“一事一議”的臨時性利益共同體。以此次峰會為例，中美完全處于不同的陣營，但是在確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇、不宜過快退出經(jīng)濟(jì)刺激措施等方面與美方觀點一致，在金融監(jiān)管、國際金融機(jī)構(gòu)改革等問題上采取了相似立場。這種情況使G20內(nèi)部亞集團(tuán)的界限日趨模糊，成員的利益點相互交叉，陣營劃分充滿了多變性。
3．G20內(nèi)部成員在經(jīng)濟(jì)、地域和文化上具有多樣性。
G20缺乏一致的宗教、文化和歷史認(rèn)知。在經(jīng)濟(jì)層面上，分為發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家；在地域劃分上，分為北美區(qū)、亞太區(qū)、歐洲區(qū)及拉美主要地區(qū)；在宗教層面上，分為伊斯蘭教、基督教和佛教區(qū)。這種多樣性令G20成員利益訴求千差萬別，難以在短時間內(nèi)形成長效性安排。
（二）G20的長期發(fā)展方向性尚未明朗
在世界經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入“后危機(jī)”時代之際，G20自身的轉(zhuǎn)型也被提上日程。金融危機(jī)催生的G20峰會具有強烈的“應(yīng)對危機(jī)”特點。前三次峰會上，G20的主要任務(wù)是協(xié)同各國行動，共同采取經(jīng)濟(jì)刺激政策，拯救不斷下滑的全球經(jīng)濟(jì)。當(dāng)2009年第3季度，世界經(jīng)濟(jì)形勢開始回暖之后，由于各成員的自身情況迥異，立場開始分化。在退出機(jī)制、宏觀調(diào)控、削減赤字、平衡收支、貿(mào)易保護(hù)等多個領(lǐng)域，G20成員均有不同的策略和考慮。由于G20峰會僅具有首腦論壇的性質(zhì)，缺乏強制性制度安排，不是嚴(yán)格意義上的國際組織。因此，G20的未來發(fā)展仍然充滿了不確定性。
（三）首爾峰會有望取得一定進(jìn)展
2010年11月，G20第五次峰會將在韓國舉行。韓國總統(tǒng)李明博曾在達(dá)沃斯論壇上表示，將在G20首爾峰會力推三大發(fā)展方向，包括：徹底履行G20達(dá)成的協(xié)議事項；縮小國際開發(fā)差距，構(gòu)筑全球金融安全網(wǎng)；向非成員國擴(kuò)展并召開商務(wù)高峰會談。他指出，國際資金流程的快速變動迫使各國積累過多的外匯儲備，給新型經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家造成了困難。因此，構(gòu)筑全球金融安全網(wǎng)將作為首爾峰會的一項主要議題。韓國已經(jīng)專門成立了G20峰會籌備委員會，聘請世界政要和著名專家擔(dān)任指導(dǎo)工作，表現(xiàn)出非常積極的態(tài)度。首爾峰會的召開將可能標(biāo)志著G20從“應(yīng)對危機(jī)”向“國際經(jīng)濟(jì)治理”框架過渡。
四、G20發(fā)展前景和面臨的問題
（一）發(fā)展前景
1．G20具有更廣泛的代表性，具備充當(dāng)重建全球經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)新平臺的潛力。
新興經(jīng)濟(jì)體的快速發(fā)展改變了原來的全球經(jīng)濟(jì)布局，亞太地區(qū)逐漸成為全球經(jīng)濟(jì)重心，而G20為新興經(jīng)濟(jì)體提供了一個極具潛力的舞臺，使之具備了充當(dāng)重建全球經(jīng)濟(jì)新平臺的潛力。
首先，G20覆蓋面廣，幾乎涵蓋了世界主要經(jīng)濟(jì)體，分布于全球各地。從其內(nèi)部來看，層次分明，代表性突出，既能反映發(fā)達(dá)國家的態(tài)度，也能反映新興經(jīng)濟(jì)體的訴求。第二，新興經(jīng)濟(jì)體首次獲得與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體就全球經(jīng)濟(jì)問題同臺發(fā)言的權(quán)利。第三，隨著新興經(jīng)濟(jì)力量的崛起，發(fā)達(dá)國家已無力單獨解決全球性問題和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟(jì)全球性，以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的非均衡性，改變了以往發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體“一支獨秀，主導(dǎo)全盤”的格局，借助于G20，新興經(jīng)濟(jì)體開始發(fā)揮越來越重要的作用。
2．G20峰會已經(jīng)從應(yīng)急機(jī)制發(fā)展為常設(shè)機(jī)制
匹茲堡峰會確定G20是“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺”，多倫多峰會強調(diào)了要在G20峰會框架下協(xié)調(diào)各主要國際經(jīng)濟(jì)和金融組織的運作。當(dāng)前，G20峰會已經(jīng)作為一種機(jī)制固定下來，完成了歷史性的轉(zhuǎn)變，從部門定期會晤發(fā)展為首腦定期峰會，實現(xiàn)了自下而上的擴(kuò)展。
3．G20的演進(jìn)是由世界經(jīng)濟(jì)及政治環(huán)境所決定的
首先，多邊機(jī)制取代單邊機(jī)制是一種趨勢。經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致世界范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工日趨復(fù)雜和緊密，各國經(jīng)濟(jì)、金融政策的相互關(guān)聯(lián)更加明顯。各國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)決策的不當(dāng)有可能將風(fēng)險擴(kuò)展至整個地區(qū)甚至全球，金融危機(jī)、主權(quán)債務(wù)危機(jī)深刻地反映出這一點。因此，單邊機(jī)制在應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)險時力不從心進(jìn)而被多邊機(jī)制取代是歷史必然。另一方面，新興經(jīng)濟(jì)體的迅速發(fā)展增加了其在全球治理進(jìn)程中的話語權(quán)。IMF預(yù)計，至2020年，新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)占比將持平。經(jīng)濟(jì)格局的變化必須反映在政治訴求和全球治理機(jī)制上。因此，G20所代表的多邊機(jī)制反映了全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢。
其次，G20的發(fā)展取決于世界經(jīng)濟(jì)形勢的變化。兩年來的事實證明，G20峰會已經(jīng)從“應(yīng)對危機(jī)的臨時發(fā)起的高端峰會”發(fā)展為“主導(dǎo)國際經(jīng)濟(jì)合作的重要平臺”。多倫多峰會達(dá)成的關(guān)于共同削減赤字、實現(xiàn)可持續(xù)增長、改革國際金融體系、促進(jìn)貿(mào)易增長等多項共識更是標(biāo)志著G20的整體框架日趨成熟，在應(yīng)對全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退、推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇方面發(fā)揮了重要作用。不過我們也必須看到，G20是由世界經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生突變催生而來，其未來發(fā)展不但取決于世界經(jīng)濟(jì)形勢的進(jìn)一步演化，也受到成員內(nèi)部相互關(guān)系發(fā)展的影響。
（二）G20面臨的問題
1．效率問題。作為全球經(jīng)濟(jì)合作體系，G20協(xié)調(diào)機(jī)制更為復(fù)雜，效率性是長期問題。
2．機(jī)制問題。雖然G20峰會機(jī)制已經(jīng)固定下來，但是多倫多峰會并沒有實現(xiàn)推進(jìn)其管理層的實體化，即沒有設(shè)置常設(shè)工作機(jī)構(gòu)。其次，在G20未來規(guī)模擴(kuò)展方面也沒有明確的方案。第三，議題設(shè)置和管理規(guī)章仍待達(dá)成，已達(dá)成的協(xié)議亦缺乏約束和監(jiān)督。
3．方向性問題。在發(fā)展方向這一問題上，G20面臨著不明確性。G20雖然建立了多層次的溝通機(jī)制，在議題上也會呈現(xiàn)出更加多元化的趨勢，財政、金融、貿(mào)易等全球性經(jīng)濟(jì)問題都可能出現(xiàn)在G20的議事日程上。但是它也面臨著如何轉(zhuǎn)型以應(yīng)對“后危機(jī)”時代的挑戰(zhàn)，即從最初的“應(yīng)對危機(jī)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)合作”，“從協(xié)同刺激轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)增長、從短期應(yīng)急轉(zhuǎn)向長效治理、從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動謀劃”。
綜上所述，G20的未來發(fā)展既有外部因素引導(dǎo)，也有內(nèi)部因素推動。能否應(yīng)對紛繁復(fù)雜的國際經(jīng)濟(jì)、政治形勢，發(fā)掘自身潛力，實現(xiàn)準(zhǔn)確定位，不但是G20自身發(fā)展的命題，也是關(guān)系到全球政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康增長的共同課題，需要引起每個成員的足夠重視。
