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歐洲智庫專家談歐盟治理改革
日前，歐洲著名智庫布魯塞爾（Bruegel）主任皮薩尼??費(fèi)里撰文為歐盟的治理改革提出了建議。他指出，目前歐盟面臨兩個(gè)挑戰(zhàn)，一是應(yīng)對還未結(jié)束的主權(quán)債務(wù)危機(jī)；二是從危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行治理改革，以避免危機(jī)的再次發(fā)生。對于市場來說，第一個(gè)問題的解決更為重要；而關(guān)于第二個(gè)問題的討論可能是歐盟的首要任務(wù)。皮薩尼??費(fèi)里通過分析歐盟經(jīng)濟(jì)治理體制中存在的一系列問題，提出了包括重新確立經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟(EMU)的目標(biāo)、重建危機(jī)防御與危機(jī)解決之間關(guān)系以及分散中央集權(quán)在內(nèi)的三個(gè)改革的路徑選擇。
一、問題提出
關(guān)于治理改革的討論應(yīng)首先由問題分析開始，簡單的說，政策是好的，但執(zhí)行力不夠。這一點(diǎn)有大量的事實(shí)可以證明：在過去的十年間，希臘違背了歐洲預(yù)算框架中最基本的條文規(guī)定，甚至是作為歐盟成員的最基本的原則——誠信。很多成員國也都表示他們經(jīng)常違背歐盟預(yù)算準(zhǔn)則，而其中一些國家發(fā)現(xiàn)他們自身正處于困境之中。歐盟雖然具有法律手段來告誡希臘、 西班牙和愛爾蘭等國，其行為對自身和歐元區(qū)的金融穩(wěn)定都構(gòu)成了威脅，但卻沒有使用任何懲罰措施。
因此我們認(rèn)為，歐盟最重要的任務(wù)是加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度。但是，加強(qiáng)執(zhí)行力不應(yīng)只停留在增加制裁手段上，我們應(yīng)從這次危機(jī)中學(xué)到更多的東西，并將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作為討論治理改革的起點(diǎn)。
二、五個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
（一）由統(tǒng)計(jì)數(shù)字決定政府預(yù)算是無效的
出于可比性，整個(gè)歐盟預(yù)算監(jiān)管都基于國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)字，而這些數(shù)字與政府各個(gè)部門的實(shí)際預(yù)算相比仍有一定的差距。此外，歐盟《穩(wěn)定與增長公約》中的預(yù)算監(jiān)管逐漸演變得更加側(cè)重于結(jié)構(gòu)性平衡，雖然這在理論上是可行的，但用于測算具有不確定性的預(yù)算赤字時(shí)，就會(huì)造成預(yù)算監(jiān)管的根基不穩(wěn)。
（二）現(xiàn)行的管理方式不適用于多變的現(xiàn)實(shí)
2007年至2009年，西班牙由GDP2%的預(yù)算盈余轉(zhuǎn)變?yōu)?1%的赤字；愛爾蘭由預(yù)算平衡轉(zhuǎn)變?yōu)?4%的赤字，負(fù)債由25%上升為64%。這使我們認(rèn)識到，一國的收支情況可以快速由盈余過渡到赤字，而現(xiàn)行的管理方式并不適用于這種多變的環(huán)境。這體現(xiàn)在一國會(huì)因其赤字由GDP2.5%上升為3.5%而受到處罰，而當(dāng)一國的赤字上升為兩位數(shù)的時(shí)候，制裁便失去了意義。對如此多變的環(huán)境，需采用風(fēng)險(xiǎn)值或風(fēng)險(xiǎn)政策的方式進(jìn)行管理。
（三）政策執(zhí)行不力
歐洲貨幣聯(lián)盟的成功一直得益于各成員國及政府對于政策的認(rèn)同。但是，從歐元正式開始使用時(shí)，各成員國對于政策的執(zhí)行就存在問題。1997年至2007年間，法國政府的赤字情況在GDP1.5%與4.1%之間浮動(dòng)。這也初步說明，法國等國家已經(jīng)不再認(rèn)同其在《穩(wěn)定與增長公約》中承諾的目標(biāo)。
（四）并非所有的問題都是財(cái)政問題
“金融穩(wěn)定性的威脅主要源于缺乏嚴(yán)格預(yù)算紀(jì)律”這一觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。希臘的危機(jī)已經(jīng)表明，歐元區(qū)任一國家預(yù)算無約束都可使該區(qū)域整體的金融穩(wěn)定性受到威脅。同時(shí)，西班牙和愛爾蘭的危機(jī)也表明，預(yù)算約束并不足以使金融穩(wěn)定性受到的威脅完全避免。我們不僅應(yīng)更有效的避免財(cái)政危機(jī)，還應(yīng)該避免由信貸激增、資產(chǎn)價(jià)格上漲、實(shí)際匯率的持續(xù)升值所引起的非財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
“完全取決于財(cái)政”這一假設(shè)其實(shí)并未在《馬斯特里赫特條約》（《馬約》）中明確體現(xiàn)。相反，《馬約》的121條款更關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)而不僅僅是強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。然而，“經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)”這一經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟支柱的體現(xiàn)在《馬約》中弱于“財(cái)政問題”，這不僅僅反映在法律條文上，在歐元啟用后的第一個(gè)十年間并未得到有力的執(zhí)行。
（五）不救助是不可信的
《馬約》的條例中其實(shí)并沒有“無救助原則“?！皩τ诠矀鶆?wù)無共同承擔(dān)責(zé)任”的條款只是限制了對于歐盟中非歐元區(qū)國家的金融救助。但直到希臘危機(jī)前，成員國可以違約卻不能被救助的觀念一直存在。目前，對于歐盟已救助的成員國政府如果仍無法重返市場，是否仍要依靠救助還是靠歐洲央行購買其債權(quán)的問題還未解決。因此，為避免投機(jī)行為，歐盟應(yīng)進(jìn)一步明確成員國接受救助后無力償還債務(wù)的懲罰條款。
三、治理改革的選擇途徑
在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我們提出三個(gè)戰(zhàn)略改革路徑可供選擇。
（一）重新確立歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的管理目標(biāo)
除了價(jià)格穩(wěn)定，歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟的主要管理目標(biāo)還有預(yù)算約束。不過，歐盟委員會(huì)已經(jīng)指出，宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的范疇?wèi)?yīng)該“由預(yù)算擴(kuò)大到其他不平衡的宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域”。這就說明，歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟應(yīng)該有三個(gè)管理目標(biāo)：其一，預(yù)算監(jiān)管；其二，金融穩(wěn)定；其三，避免宏觀經(jīng)濟(jì)失衡。
目標(biāo)的增加必然會(huì)造成政策制定的復(fù)雜化，特別是由于這三個(gè)目標(biāo)存在重合。目前，我們并不清楚歐盟各政府是否已具備了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段。從理論上講，我們可以證明金融穩(wěn)定性應(yīng)被作為首要目標(biāo)。從長遠(yuǎn)看，無論是財(cái)政危機(jī)還是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡所帶來的危機(jī)，最后都有可能造成金融不穩(wěn)定。經(jīng)驗(yàn)證明，在金融危機(jī)爆發(fā)前，預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)失衡會(huì)持續(xù)很久。因此，對三個(gè)目標(biāo)都應(yīng)重視，并應(yīng)重新制定政策組合以使得每個(gè)目標(biāo)都得以實(shí)現(xiàn)。
（二）重建危機(jī)防御與危機(jī)應(yīng)對之間的關(guān)系。
《馬斯特里赫特條約》的不完整在于其完全基于危機(jī)防御而沒有涉及危機(jī)應(yīng)對方法。因此，我們必須重新建立起事前防御與事后應(yīng)對之間的聯(lián)系。歐洲作為一個(gè)受條約約束的聯(lián)合體應(yīng)該為歐洲債務(wù)解決機(jī)制建立規(guī)則和管理方法，這就意味著要重新定義危機(jī)應(yīng)對，包括救助的概念和手段以及債務(wù)重組的方法。
（三）中央集權(quán)化的程度
預(yù)算約束在歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟最初的十年間沒有得到強(qiáng)力執(zhí)行?，F(xiàn)在的問題是聯(lián)盟的管理目標(biāo)，尤其是預(yù)算約束是否可以在更加分權(quán)化的體制中更好的得以實(shí)現(xiàn)?？梢灶A(yù)見，各成員國將通過各自的體制改革和市場運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束。德國已經(jīng)實(shí)行了一項(xiàng)新的預(yù)算規(guī)則，并將其作為德國財(cái)政信用的市場準(zhǔn)則。其他成員國可能也會(huì)競相模仿德國體制進(jìn)行改革。近期，法國已經(jīng)宣布將朝此方向推動(dòng)。
