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關(guān)于教育資金來源和使用效率的思考
我們認(rèn)為，要實現(xiàn)教育公平和效率，必須做到：一方面要落實義務(wù)教育公平，實現(xiàn)起點公平。作為純公共產(chǎn)品，義務(wù)教育應(yīng)實行全面免費供給，有條件的地方可將免費義務(wù)教育延長至12年。同時，應(yīng)降低準(zhǔn)入門檻，允許社會在更廣泛領(lǐng)域辦教育。另一方面要轉(zhuǎn)變政府職能，改革教育體制，實現(xiàn)高等教育社會化、市場化。高等教育不是純公共產(chǎn)品，應(yīng)充分發(fā)揮市場和社會力量，政府主要提供服務(wù)和發(fā)揮監(jiān)管作用。世界一流大學(xué)大多數(shù)為私立，資金來源主要靠社會捐贈和學(xué)費收入。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗完善教育投融資體系，不斷拓寬資金來源，提高資金使用效率。
一、我國教育投入現(xiàn)狀和問題
緩解教育資金短缺是一個世界性難題，也是中國教育改革和發(fā)展亟需破解的一個重要課題。經(jīng)過30多年努力，我國形成了從幼兒教育到高等教育的完整國民教育體系，從一個人口大國變成一個人力資源大國，正在向人力資源強國邁進(jìn)。2009年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國教育公平取得新進(jìn)展，教育結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，教師隊伍建設(shè)成效顯著，素質(zhì)教育扎實推進(jìn)，辦學(xué)條件不斷改善。但是，從我國教育投入來看，還存在總量偏低、結(jié)構(gòu)不合理、使用效率低下以及社會力量有待拓展等問題。
（一）總量偏低
黨中央、國務(wù)院一直高度重視教育，各級財政不斷加大財政投入力度，社會各界也積極通過各種形式投入教育，我國教育投入總量不斷增長，但離社會需求和建立現(xiàn)代教育體系的目標(biāo)還有一定距離。以國家財政性教育經(jīng)費為例，2008年為10463.32億元，比1978年的75.05億元增加了138倍，占國家財政支出的16.72%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.48%，離《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重4%尚有一定差距。國家財政性教育經(jīng)費支出比重較低，與我國財政收入占GDP比重偏低以及我國教育管理體制和財政分權(quán)體制有關(guān)，提高教育財政投入比重任重而道遠(yuǎn)。
（二）結(jié)構(gòu)不合理
國際經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)教育的公平效應(yīng)大于高等教育。為了更好地體現(xiàn)教育公平，政府應(yīng)調(diào)整教育財政支出結(jié)構(gòu)，重點支持基礎(chǔ)教育，提供免費的基礎(chǔ)教育。根據(jù)《義務(wù)教育法》，我國義務(wù)教育應(yīng)是九年。有專家早就指出我國高等教育經(jīng)費比重偏高，初等教育、中等教育和高等教育三級教育投入分配比例不合理導(dǎo)致中小學(xué)辦學(xué)條件惡化。生均教育支出是衡量教育投入的重要指標(biāo)，與教育質(zhì)量和效率成正比。2005年，我國小學(xué)、初中、高中和大學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費比例為1:1.1:1.5:4.1,很顯然高等教育經(jīng)費比例仍然偏高。
（三）使用效率不高
我國教育經(jīng)費管理效率雖然不斷提高，但還有較大改進(jìn)空間。有研究發(fā)現(xiàn)，用生均教育經(jīng)費占人均GDP的比例來比較，即教育經(jīng)費的利用率，2000年OECD國家高等學(xué)校生均教育經(jīng)費占人均GDP的比例平均在0.4，同期我國為2.0，也就是OECD國家只需要0.4個人的人均生產(chǎn)總值就能培養(yǎng)一個大學(xué)生，而我國則需要2個人，還不包括家庭支付部分，足以看到我國教育經(jīng)費使用效率低下。
（四）社會力量有待拓展
我國著名教育家陶行知先生曾說過，“不運用社會力量是無能的教育，不了解社會需求是盲目的教育”。教育乃國家之大計，政府責(zé)無旁貸，但并不是要求政府包辦教育，充分利用社會力量融資尤其必要。截至2005年，我國政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費始終占教育總經(jīng)費的50%以上。另一方面，家庭和社會團(tuán)體投資教育，不僅在于能夠彌補經(jīng)費投入不足，更多地在于改善教育治理結(jié)構(gòu)，提高公眾教育參與度，實現(xiàn)全民辦教育。
二、我國教育投入的制約因素
傳統(tǒng)文化、教育觀念、居民收入水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響我國教育投入的重要因素，教育投融資體系不完善則是最根本因素。同時，解決教育投融資問題不僅在于解決經(jīng)費困難，更在于提高教育資源的利用效率。
（一）教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有待落實
世界銀行的研究認(rèn)為，勞動力受教育時間每增加一年，就能提高勞動生產(chǎn)率9%。這說明，提高全民素質(zhì)是社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。有些地方不嚴(yán)格執(zhí)行《教育法》規(guī)定的切實保證教育經(jīng)費“三個增長”，提高國家財政性教育支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，制約了教育投入增長。同時，制度和政策因素也有礙社會資金投入教育的積極性。
（二）代際投入差距惡性循環(huán)
教育不平等引起就業(yè)不平等，就業(yè)不平等引起收入不平等，收入不平等引起生活不平等，從而導(dǎo)致下一代又不平等，代際效應(yīng)很明顯。教育不平等導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，投融資環(huán)境不平衡；教育投入不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)落后的教育水平又導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，陷入教育投入代際惡性循環(huán)怪圈。由于歷史原因，地區(qū)之間的各種文化、社會和經(jīng)濟(jì)差異造成了東西部地區(qū)教育投入差距逐漸拉大，地區(qū)之間教育投融資代際差異較大。對政府而言，由于難以平衡教育撥款的公平和效率，短期內(nèi)難以改變教育投融資代際差異。
（三）投入渠道窄
目前，我國的教育資金來源主要是政府財政撥款，初等教育和中等教育主要抱“等、靠、貸”思想，只有少數(shù)高校探索了新型投入模式，比如運用公私合作伙伴關(guān)系管理模式進(jìn)行一些工程項目建設(shè)，還有一些中小學(xué)獲得了一些公益基金或個人資助，大多數(shù)學(xué)校由于政策限制和自身條件不足沒有積極主動探索構(gòu)建多種投入方式。在政府主導(dǎo)的考試教育模式下，教育管理部門和學(xué)校沒有動力去學(xué)習(xí)和實踐新型投融資方式，教育投融資渠道較為單一。
三、美國教育投入的經(jīng)驗：以高等教育為例
美國成為超級大國與其先進(jìn)的教育理念和完善的教育政策密不可分。美國通過教育責(zé)任制、選擇機制和透明化實現(xiàn)教育公平和效率，責(zé)任制強調(diào)政府作用，選擇機制實質(zhì)上是市場機制，透明化是前二者實施的信息基礎(chǔ)。美國也是高等教育最發(fā)達(dá)的國家之一，目前擁有3600多所高等院校。與高等教育規(guī)模增長相對應(yīng)的是美國高等教育高度重視發(fā)揮市場機制，實現(xiàn)了融資渠道多元化，堪稱高等教育資金來源多元化的典型模式之一。2003～2004年，政府撥款、銷售服務(wù)收入和學(xué)費收入是美國高等教育經(jīng)費收入的三大來源，學(xué)費收入也是美國私立高等教育經(jīng)費收入的第一大來源。除此之外，美國高等教育經(jīng)費來源還包括科研經(jīng)費、合同經(jīng)費和專利收入，捐贈收入，負(fù)債融資以及學(xué)生資助體系，美國高等教育投融資的主要特點是：
（一）既重視政府調(diào)控作用，又重視發(fā)揮市場機制
美國高等教育投入注重同時發(fā)揮政府和市場作用，二者并不偏廢。1.財政分級負(fù)擔(dān)，各有側(cè)重。美國政府財政撥款占公立高校資金來源的比例一般為50%，而且聯(lián)邦財政撥款不占主導(dǎo)，主要由州和地方政府決定撥款規(guī)模和形式。美國每個州政府只資助少量公立大學(xué)。近年來，聯(lián)邦政府財政投入占高等教育經(jīng)費總額比例基本在10～14%之間浮動。2003～2004年，公立高校財政撥款中聯(lián)邦政府只占28.72%，其余的都由州和地方政府預(yù)算撥付。另一方面，聯(lián)邦政府對公私高等學(xué)校投入不是采取平均主義，也不是重點扶持公辦高校，而是“假公濟(jì)私”，對規(guī)模大、學(xué)術(shù)水平高的私立高校有選擇地重點資助。2.引入市場機制，構(gòu)建多元化融資體系。美國通過市場化手段打破教育資源壟斷，引入競爭機制，既解放了學(xué)校內(nèi)在的生產(chǎn)潛力，也提高了教育資源的使用效率。20世紀(jì)80年代以后，美國公立學(xué)校遭到猛烈抨擊，美國實施了擇校計劃和教育券等多種形式的市場本位教育改革。同時，美國高等教育投融資引入“績效”理念，將“公平”與“效率”、“公益”與“市場”科學(xué)結(jié)合，充分運用資本市場為高等教育拓寬融資渠道，形成政府、市場和社會組織三股力量相互補充的多元融資體系。
（二）實現(xiàn)捐贈制度化
捐贈收入是美國高等教育經(jīng)費的一個重要來源，捐贈募捐數(shù)量之大，手段之規(guī)范，范圍之廣，歷史上任何階段都不能與今天相比，私立高等教育更是如此。2005～2006年，美國捐贈基金市值排名前15位的大學(xué)中，“常春藤聯(lián)盟”院校占了5所，以排名第一的哈佛大學(xué)為例，2005年底其總資產(chǎn)達(dá)555億美元，其中259億美元為捐贈基金。文化背景、法律環(huán)境和鼓勵捐贈的財稅政策造就了美國蓬勃發(fā)展的社會捐贈教育事業(yè)。美國“常春藤聯(lián)盟”院校成立之初都是靠捐贈。如今，社會捐贈已成為“常春藤聯(lián)盟”院校持續(xù)增長、不可或缺的經(jīng)費來源?！俺４禾俾?lián)盟”院校的社會捐贈已形成了成熟的制度化體系，主要是校友和慈善基金會的捐贈。
（三）探索負(fù)債融資
美國高校負(fù)債融資最早是靠政府直接貸款，那時是為了應(yīng)對資金短缺和大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。聯(lián)邦政府為公立高校提供的直接貸款項目既有校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)、科研儀器設(shè)備建設(shè)貸款，也有為公立高校的學(xué)生事務(wù)、教師事務(wù)、研究項目、學(xué)科建設(shè)等提供的貸款。美國高校負(fù)債融資主要有以下四種形式：聯(lián)邦政府直接貸款，聯(lián)邦政府擔(dān)保貸款，州政府直接貸款或擔(dān)保貸款，發(fā)行債券。
四、促進(jìn)我國教育投融資發(fā)展的對策
根據(jù)發(fā)達(dá)國家教育投融資經(jīng)驗，發(fā)展中國家要改變教育供給導(dǎo)向戰(zhàn)略，應(yīng)動員更多資源投入教育，不斷提供更多受教育機會。構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場激勵的多元教育投融資體系，為完善現(xiàn)代國民教育體系提供源源不斷的財力，有助于真正實現(xiàn)學(xué)有所教、學(xué)有所成、學(xué)有所用。
（一）不同教育類型應(yīng)分類指導(dǎo)
提高教育投資主體積極性，促進(jìn)教育投融資發(fā)展，必須有步驟地分類進(jìn)行。教育是一種特殊服務(wù)業(yè)，并不是所有類型的教育都是純公共產(chǎn)品。小學(xué)及初等教育可以被認(rèn)定為純公共產(chǎn)品，具有很強的外部性，對低收入群體和中西部貧困地區(qū)，政府應(yīng)大力支持，避免因?qū)W致貧。對高等教育和職業(yè)教育來說，應(yīng)該逐步降低準(zhǔn)入門檻，放開市場，甚至不再直接投入。在很多發(fā)達(dá)國家，即使是公辦高校，政府出資比例也非百分之百。此外，要做好高等教育投融資，政府還應(yīng)做到兩個方面：一方面是成立教育咨詢委員會，為教育改革和發(fā)展提供咨詢論證，提高重大教育項目投融資決策的科學(xué)性。另一方面是推進(jìn)政校分開，“管”、“辦、”“評”分離，減少教育部門直接辦學(xué)，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會之間的新型教育投融資關(guān)系。政府主要負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，民間資本負(fù)責(zé)出資辦學(xué)，社會力量負(fù)責(zé)評價學(xué)校的效率，三者各司其職共同促進(jìn)教育服務(wù)業(yè)投融資市場蓬勃發(fā)展。
OECD研究表明，由于人口老齡化和教育普及程度已經(jīng)很高，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家公共教育投資占公共支出比例一直在增加，但占GDP的比例卻在下降，政府教育經(jīng)費增長落后于經(jīng)濟(jì)增長速度。更為重要的是，這些國家的基礎(chǔ)教育公共資金投入規(guī)模是高等教育的3倍，除了因為基礎(chǔ)教育的普及程度很高外，還因為高等教育私人承擔(dān)的比重很高。發(fā)達(dá)國家教育投融資的實踐說明，比較成功的經(jīng)驗是更多地動員社會資源，不能過分依賴政府財政資金。
（二）財政仍將是籌集教育資金的主要工具
教育投融資方式很多，政府財政主導(dǎo)無疑是最為重要的方式。隨著我國綜合國力提高和財政教育經(jīng)費保障機制不斷完善，各級財政對教育投入不斷增加，財政資金在相當(dāng)長時期仍然是教育資金的主要來源。一是完善各級政府教育財政經(jīng)費分擔(dān)機制，不斷加大教育經(jīng)費直接投入。百年大計，教育為本。財政投入是教育經(jīng)費的主要來源，也是公共財政的題中應(yīng)有之義。各級政府應(yīng)優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，把教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。二是加強教育經(jīng)費管理，提高管理效率。建立教育經(jīng)費科學(xué)化、精細(xì)化財政預(yù)算管理機制，在做好“兩基”（基礎(chǔ)工作和基層工作）基礎(chǔ)上，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率。三是探索構(gòu)建教育經(jīng)費財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度。東部發(fā)達(dá)省份通過各種形式對口支援中西部教育由來已久，但目前仍沒有建立體系完善的教育財政橫向轉(zhuǎn)移制度，更沒有上升到立法層面。政府應(yīng)通過立法等制度化方式保障發(fā)達(dá)省份教育財政資金源源不斷流入中西部地區(qū)，建立發(fā)達(dá)地區(qū)對口教育財政支援長效機制和激勵機制。四是財政“四兩撥千斤”撬動民間億萬資金。財稅通過減免稅、補貼等多種手段鼓勵和引導(dǎo)社會力量以捐贈等多種形式支持教育。
（三）充分利用資本市場融資
經(jīng)過多年發(fā)展，我國的資本市場已經(jīng)能夠發(fā)揮牽引資金實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基本功能。完善資本市場，讓社會閑散資金實現(xiàn)優(yōu)化組合，對教育融資意義重大。一是發(fā)展公益性教育基金。我國城鄉(xiāng)居民普遍重儲蓄，民間蘊藏巨額社會財富，具備發(fā)展公益性教育基金的客觀條件。由于城鄉(xiāng)居民收入快速增長，居民儲蓄存款余額迅速增長，2008年我國城鄉(xiāng)居民儲蓄存款年底余額一舉突破20萬億元，達(dá)21.79萬億元，按現(xiàn)價計算，2000～2008年間年平均增長率達(dá)16.5%。如果再加上金融資產(chǎn)，民間資金量非常龐大。二是發(fā)行教育股票。利用股票市場融資沒有償債壓力，還可以降低財務(wù)風(fēng)險，提高債務(wù)信用度。一方面可以對一些成長性較好和收益能力較強的學(xué)校進(jìn)行股份改造，面向社會發(fā)行股票或者實行股份制合作辦學(xué)。另一方面組建股份制教育投資公司，剝離教育主管部門資產(chǎn)作為政府股份，同時面向社會發(fā)行法人股和公眾股。三是發(fā)行教育債券。教育債券可向社會公開發(fā)行，一方面具有公益性，另一方面其收益具有穩(wěn)定性，具有良好發(fā)展前景。同時也要正確認(rèn)識負(fù)債，適度控制規(guī)模，合理防范風(fēng)險。
此外，條件成熟的地方還可以試驗發(fā)行教育彩票，大面積推廣公私合作伙伴關(guān)系等管理模式，與其他類型融資模式相互補充。
