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關于土地財富問題的思考
我們認為，土地財富問題的核心是土地財富分配和使用問題。解決土地財富分配問題的根本出路應該是實現區(qū)域經濟均衡增長，在明晰土地產權屬性的基礎上增強土地財富分配的透明度和合理性，同時也需要按照主體功能區(qū)規(guī)劃逐步向合理的政績觀轉變，不斷深化財稅體制改革，保障基層政府基本公共服務能力。
一、土地財富的本質
土地財富問題關乎國家、企業(yè)和個人的利益，是一個關于基本權利的社會問題，更是一個關于經濟利益分割的經濟問題。土地財富問題在發(fā)達地方更受關注，但不是所有地方都存在的問題，比如在一些欠發(fā)達地區(qū)所謂的“土地財政”問題就不突出，原因值得深思，根源就是土地財富的本質問題。
（一）土地與財政和房價
要搞清楚土地財富備受關注的根源，必須從源頭上加以認識，首先必須清晰界定與土地相關的兩對關系。
第一對關系是土地與財政的關系。社會上有學者之所以將土地財富問題“認定”為“土地財政”，是因為的確有相當一部分財政收入是以土地為載體的。與土地相關的財政收入包含兩部分。一是與土地有關的稅收，如耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產和建筑業(yè)等的營業(yè)稅、土地增值稅，等等，高的已達地方稅收收入的30%～40%。二是與土地有關的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設基金，等等。目前地方政府主要看重的是土地出讓金，出讓金占地方財政預算內收入的比重，已達40%～50%，少數地方甚至超過預算內收入。
第二對關系是土地與房價。房地產與土地緊密相連，房價的高低主要與土地財政高度相關。2010年的中國社科院房地產藍皮書指出，地方政府高度依賴土地收入來“經營城市”的模式推高了地價和房價。有專家2010年也指出，“土地財政”必然推動房價持續(xù)上漲，從而降低居民個人的效用，引起社會公眾的不滿。還有專家2010年也提出，在控制了其他房地產價格影響因素之后，地方政府對土地財政的依賴程度越高，該城市的房地產價格上漲越快，從而證明地方政府的確有可能通過各種手段促進城市房價上漲，因此越是依賴土地財政，地方政府越會推動房價的上漲，以便從中獲取更多的收。也有學者提出不同看法，指出房價是由供求關系等多種因素決定的，而不是由單一的地方政府的賣地行為造成的，土地財政與高房價沒有必然聯(lián)系。
（二）本質：“土地財政”是經濟發(fā)展到一定階段的產物
謝部長近日指出，“研究‘土地財政’的構成，就會發(fā)現東部省市占了大半壁江山。這反映出結構性問題，在去年全部的土地收入中，有三分之二在東部的八九個省市，相對于中西部地區(qū)來說，東部省市往往都是財政實力比較強、公共預算資金充裕的地區(qū)，但其土地收入反而多。這是因為這些地方的房地產市場、經濟發(fā)展水平、土地稀缺程度決定了價格更高。中西部22個省份土地出讓收入合計占全國的三分之一。這反映出土地出讓收入的增長與經濟發(fā)展水平、土地供求、市場發(fā)育程度密切相關，它并不是由地方政府自己控制的，不是地方政府想賣多少錢就能賣多少錢”。
土地具有資源和資產雙重性質，是經濟發(fā)展不可或缺的要素。土地出讓制度建立和完善是地方政府“做實”土地資產價值的制度基礎。我國于1991年正式建立土地出讓制度，當年土地出讓收入猛增700%。1994年到2000年之間，土地出讓收入并未顯著提高，2001年才開始出現較大和較快幅度增長。其他較大增長點是2001年和2003年，2001年是土地出讓收入再次大量增長的開始。2001年5月，國務院出臺《關于加強國有土地資產管理的通知》，地方政府大力推進了經營性用地的招標、拍賣和掛牌出讓制度，進一步提高了土地市場價值，土地成了地方政府名副其實的錢袋子。而2003年增長的最大可能是中央政府出臺的《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》，限制了地方政府土地協(xié)議出讓的條件，各地加大了土地的公開出讓，進而促使土地出讓收入增長。除了個別年份外，近些年土地出讓金占地方財政收入比重不斷提高，一般都超過了20%，有些地方甚至超過了50%。
很顯然，土地蘊含的巨大財富是政府熱衷于土地生財的根本動力。據全國30多個城市的抽樣統(tǒng)計，中國土地學會“健康城市化與城市土地利用”課題組得出，土地出讓收益大約是獲取土地成本的18倍?！巴恋刎斦眴栴}的根源不是財政體制問題，也不是GDP政績導向問題，而是不完善市場經濟體制下地方經濟發(fā)展的不均衡所致。有專家通過估算得出，土地財政規(guī)模存在較大時空差異。東部地區(qū)土地財政規(guī)模較大，政府支出對土地財政的依賴程度相對較高，中西部地區(qū)土地財政規(guī)模雖然相對較小，但增長趨勢較為明顯。各地對土地財政的依賴與經濟發(fā)展水平、城市化進程、地區(qū)競爭程度、財政信息披露程度等因素有很大關系，其中財政信息披露的影響更為重要。國家政策對地方政府的土地出讓行為和土地出讓收入產生較大影響；不同省份間財政收入對土地出讓收入的依賴存在明顯差異，有的省份存在明顯的“土地財政”現象；“土地財政”現象在低一級地方政府財政收入中更為明顯。
二、土地財富分配和使用中出現的問題
國土資源部2011年1月發(fā)布了2010年度土地例行督察詳情，被例行督察的77個城市中，均存在不同程度的非法審批土地、違規(guī)供應用地、閑置土地等情況。其中，10899個項目存在非法占地問題，有58個城市1199個項目欠征土地出讓收入241.79億元，占應征總額的4.8%。土地使用管理違規(guī)行為并不是地方政府違規(guī)行為的主要部分，土地有償出讓金分配不公問題、“土地財政”是否不可持續(xù)和財政“兜底”的風險等更發(fā)人深省。
（一）土地財富分配
在現行土地批租制度下，地方政府一次性收取了承載在該土地上未來50到70年的收益，透支了地方未來的土地收入，也造成了代際不公平。根據專家的研究，目前被征地土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農民占5%～10%。
（二）“土地財政”長期不可持續(xù)
由于對土地的認知不一樣，中央政府和地方政府對土地管理實現的目標也不一致。中央政府更側重于土地的資源屬性，政策著力點是通過土地載體完成糧食安全任務、維護社會穩(wěn)定和諧；地方政府更側重于土地的資產性質，政策重點是通過交易土地獲得經濟收益和地方發(fā)展。無論是國有土地還是集體土地，中央和地方形成委托代理關系，中央政府是信息不對稱一方，地方政府是信息占優(yōu)的一方，由此帶來的監(jiān)督地方政府的成本很高，地方政府完全貫徹中央意圖的約束和激勵不夠，只能選擇性地執(zhí)行中央政府土地政策，最終土地政策效果不佳。有專家預測，城市化進程還有20年左右就會達到70%的平穩(wěn)期，土地財政長期不可持續(xù)。
土地財政導致地方政府發(fā)展規(guī)劃缺乏延續(xù)性。由于土地資源的不可再生，為使新出讓的土地價格提高，地方政府城市區(qū)域發(fā)展規(guī)劃政策會不斷調整。近年來，城市的經濟布局和發(fā)展方向不斷調整。截至2010年底，我國耕地總數不足18.26億畝，已接近18億畝耕地紅線，人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2。同時，工業(yè)化、城市化和現代化占用了大量土地。目前，我國大中城市人均綜合用地已超過120平方米，高于東京人均綜合用地的78平方米，以及香港的37平方米。2008年全國城鎮(zhèn)工礦建設用地達1.231億畝，人均高于世界平均水平，大大高于其他東亞國家和地區(qū)的水平。工業(yè)用地開發(fā)強度明顯偏低，容積率一般只有0.3～0.6。農村居民點用地達2478萬畝，把7.13億農村人口和1.5億進城務工人員加在一起，人均農村居民點用地也達到了214平方米，遠超150平方米的國際上限。
（三）“土地財政”引發(fā)的風險
有專家通過實證研究表明，土地財政對經濟增長有顯著的正影響，土地財政對經濟增長的影響機理是土地財政提高了地方政府的積極性、增加地方政府的收入和支出以及增加固定資產投資。應該正視土地財政對經濟增長的影響；提高土地財政對經濟增長的影響效率；規(guī)范地方政府土地財政行為。但是，土地財政引發(fā)的風險也同樣不容忽視。
第一，巨大的財政和金融風險。在多年的土地財富運動中，逐步形成了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的利益滾動模式，地方政府、開發(fā)商和銀行是最大的受益者，也將是未來的風險源。根據審計署的數據，審計調查的18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。從債務余額與當年可用財力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。這些巨額債務大都是靠土地財政收入償還，當房地產市場旺盛時，地方政府財源滾滾，一旦房地產市場低迷、土地貶值，土地財政就會岌岌可危，面對持續(xù)的剛性財政支出，一次性的土地稅源難以抵御巨大的財政壓力。同時，很多政府融資平臺都是以土地作為抵押獲取銀行貸款，進而為房地產開發(fā)融資，這個資金鏈條環(huán)環(huán)緊扣“政府土地供給—房地商開發(fā)融資—購房者信貸”，風險的終點是銀行。一旦出現房地產市場降溫，金融風險不可避免。
第二，各種潛在的風險不容忽視。近些年來，一些地方上訪事件增多，其中重要的誘因是征地過程中出現的矛盾。征地補償標準過低，與失地農民的補償期望不吻合，容易引發(fā)一些群體性事件。更為嚴重的是，一些地方出現征地拆遷惡性事件?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》自2011年1月開始實施，正是契合了這些背景。為了招商引資，一些地方政府還實施了壓低土地價格等優(yōu)惠政策，由此產生了非法占用耕地現象，導致耕地資源和糧食播種面積減少。
三、解決土地財富問題的國外經驗和啟示
我國實行有中國特色的社會主義市場經濟，與西方國家普遍實行的以私有制為主的土地所有制不同，而是以公有制為主體，尤其是實行土地公有制特別是城市土地國家所有。雖然土地所有制性質不同，但是在土地儲備、土地市場建設和土地財富分配等方面西方國家的經驗有值得學習借鑒的地方。
發(fā)達國家政府雖然十分重視自由競爭，注重發(fā)揮市場的力量，但在其農業(yè)現代化、土地集約化的實現過程中并未完全放手交給市場來完成此重任。在土地的集約化實現過程中，政府的財政政策發(fā)揮了不可替代的杠桿作用。許多發(fā)達國家制定的一系列的財政政策，有效地使大多數農民自愿放棄農業(yè)經營，土地向大農戶手中集中的速度大大加快，對土地的集約化利用產生良好的推進作用。根據有關專家的研究，相比較而言，在各發(fā)達國家中，德國政府扶持土地集約化利用、規(guī)?；洜I的經驗最值得我們研究和借鑒。
二戰(zhàn)結束初期，德國的農業(yè)經濟處于分散的小農經濟狀態(tài)，土地的集約化利用程度非常低，農業(yè)經濟效率遠低于其他經濟部門。當時，擁有土地在0.5公頃以下的農戶占總農戶的68.9%。為改變其農業(yè)經營過于分散的狀況，促進土地經營的集約化，德國政府于1953年制定了《15～20年農業(yè)結構改革規(guī)劃》，采取了一系列的財政措施，有效地推進了土地流轉市場的形成，加快了土地經營集約化的進程。其具體措施主要包括以下幾方面：
其一是實行土地整理補貼制度。提供該項補貼的目的是解決農地插花現象（即各家的土地割裂為數塊，相互穿插，零星分布，很不利于規(guī)模經營），把分散零碎的土地連成片，為機械化作業(yè)提供條件。該項補貼分兩部分，一部分是直接提供給進行土地整理的大農戶，另一部分是提供給在土地整理過程中因無力投資而自愿轉讓土地的小農戶。對農民自愿交換地塊或長期出租土地者也給予一筆財政補貼。通過提供土地整理補貼，許多農戶的土地連成了片，經營面積大大擴大，為機械化的實現提供了條件。
其二是實行農戶遷移補貼制度。該項補貼設立的目的是鼓勵農戶從人口密集的村莊向地廣人稀的地方遷徙，建立大農場，進行集約化經營。遷出的農戶可獲得一筆補貼，而其原有的土地則并入當地的大農戶，以擴大其經營規(guī)模。該政策的推行使得許多未得到開墾的荒地得到開發(fā)利用，原有的土地經營面積也大為擴展。
其三是實施農戶升級補貼制度。政府按農戶擁有土地的多少進行分級，擁有土地達到10～20公頃的農戶被視為有生命力的農戶，不夠10公頃的則被視為無生命力的農戶。政府強制小農戶將土地出售給相鄰地段的大農戶，購地者升級為有生命力的大農戶，升級的大農戶可獲得政府的低息貸款，而出售土地的小農戶可獲得一筆補貼。此措施可迫使那些小農戶退出農業(yè)經營，改營他業(yè)。
其四是資助有生命力的大農戶制度。對達到政府規(guī)定的經營規(guī)模的大農戶給予資助。進一步增強其在市場競爭中的優(yōu)勢地位。
其五是建立農業(yè)勞動力改行、提前退休和長期出租土地的補貼制度。為此，政府分別設立了“改行獎金”、“提前退休獎金”，并規(guī)定對土地出租期限達到12～18年的農戶給予獎勵。該政策較好地解決了失地農民的就業(yè)安置和基本生活保障問題，保證了土地從分散經營向集約化經營的平穩(wěn)過渡。
德國政府采取的上述鼓勵土地轉讓、促進土地集約化利用的措施實施時間很長，也很穩(wěn)定。在長期的政策鼓勵下，德國農場規(guī)模不斷擴大，由1949年的平均8公頃擴大到2002年的超過30公頃，農場數量則從1949年的165萬個減少到2002年的不到50萬個，為整個農業(yè)經濟的現代化經營奠定了堅實基礎。
四、“土地財富”問題引發(fā)的思考
值得肯定的是，土地財富問題以及與之相關的土地財政問題的破解仍將需要一個過程。土地財富問題關系的利益主體較多，涉及的改革環(huán)節(jié)也較多，包括土地供給制度、農地非農化、土地收益使用管理、財政體制改革、公權力使用以及房地產市場等等，改革必須系統(tǒng)、協(xié)調推進，方能取得成功。
（一）確保耕地紅線、土地增值保值和高效管理土地財富
第一，嚴格規(guī)范土地收益支出，逐步杜絕“寅吃卯糧”的短視行為。實行更加嚴格的耕地保護制度和占補平衡制度。作為重要的政府收入，土地有償出讓金應實行基金式管理。與之配套，必須進一步深化稅制管理改革，繼續(xù)深化縣鄉(xiāng)財力保障機制改革，穩(wěn)定地方政府財源。同時，也需要清晰界定和劃分中央和地方事權，以及省以下事權，讓事權、財權和財力相配套，提高地方政府提供公共服務的自主性。按照主體功能區(qū)的要求，逐步弱化禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的經濟建設功能，進一步轉變政府職能，逐步向陽光的服務型政府轉變。第二，確保國有土地保值增值。完善土地出讓收入管理制度，建立土地財富儲備制度。我國現有土地出讓制度借鑒了香港經驗，但只是部分吸收，還有待完善。土地出讓收入是透支未來收益，對地方政府而言，一旦地方土地需求量下降，而財政硬支出又不可逆，極易形成財政風險。因此，應探討土地保值增值制度，儲備土地財富收入，建立土地財富穩(wěn)定基金。土地財富收益除了分配一定比例用于當期支出外，還應留存一定比例應對遠期的不確定性，并實現保值增值。第三，土地財富分配和使用必須合法、民主和透明。謝部長近日指出，“按照法律法規(guī)，地方政府收取了土地出讓收入以后，全部要納入預算管理，當地政府不能拿土地收入去彌補公共財政的一般性開支。而且，土地有償出讓收入都是專款專用的，主要用于征地拆遷、土地儲備開發(fā)等成本性開支。此外，土地出讓收入必須專項用于土地建設、水利建設，用于保障性住房、城鄉(xiāng)基礎設施建設，包括道路、城市綠化、農村生產等方面的基礎設施建設。原來有一些國有企業(yè)破產倒閉以后，占用土地出讓金作為企業(yè)職工下崗安置等方面的支出，這其實都是不允許的”。國外在土地流轉環(huán)節(jié)，保證其土地所有權不受侵犯，比如，在美國，土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等各方面都具備完全不受干擾和侵犯的權利。土地財富分配和使用涉及相關權益主體的利益，尤其是失地農民的基本權益和社會保障問題。當前征地補償主要根據土地的原用途，沒有按照土地的市場價值，對農民不公平。土地財富分配和使用，應該嚴格按照《土地管理法》、《物權法》和《農村集體土地使用權抵押登記的若干規(guī)定》等相關法律規(guī)定管理現有土地，土地出讓金的使用和管理必須充分考慮各方利益，并力求公開透明。謝部長近日指出，“財政部及其他部門將切實加強對國有土地出讓收支的管理，確保土地出讓收支全部納入地方政府財政預算，嚴格按照規(guī)定合理使用”。
（二）繼續(xù)深化財政體制改革
我們所需要做的，并不是消除土地財政，而是要思考當土地財政發(fā)展變得不可持續(xù)時，拿什么作為土地出讓金的替代品，以及如何更好地完善地方財政體制。一是完善財政體制。首先是清晰界定“事權”。長期以來，“清晰界定各級政府的事權關系”大都是對政府間財政關系研究的起點，但是究竟什么是“事權”和如何認識影響政府間“事權”界定的因素卻很少有清晰界定。其實，“事權”概念及其相關理論是確定政府間公共服務職責進而確定各自的支出責任的基本和前提性問題。對基層政府事權的模糊界定，相應的財權和財力不匹配，是誘發(fā)土地財政的重要根源。因此，事權界定是解決土地財政問題的基礎。其次是進一步完善財政管理體制。進一步深化省以下財政管理體制改革，繼續(xù)加強省直管縣財政管理體制改革，提高基層政府基本公共服務能力。改革和健全稅收制度，完善增值稅，實施“綜合和分類相結合”的個人所得稅，開征物業(yè)稅，實行環(huán)境稅制度等等。再次是完善預算管理改革。進一步加強人大監(jiān)督，在整合宏觀經濟規(guī)劃和預算的基礎上，由一個獨立的綜合協(xié)調預算機構完善績效預算，增強預算的整體性、減少預算的隨意性。二是土地制度與其他體制改革相結合。產權的清晰界定以及建立在這種界定基礎上的自由交易，會使社會成本內部化。這說明了要實現地方財政由嚴重依賴賣地獲取收入向規(guī)范化的物業(yè)稅制轉型，必須對土地管理制度進行改革，實現國有土地和農村土地的同地、同權、同價。通過城鄉(xiāng)土地市場的一體化安排，消除對弱勢群體的不公正土地權益剝奪，阻塞住地方政府的赤字轉移出口。為此，必須同時對財稅體制進行改革和調整，完善財政轉移支付制度。
（三）增強透明度
公權力使用不透明是土地財政產生的土壤之一。城市規(guī)劃、土地征收和土地出讓金分配等公共政策出臺，必須經過公共選擇，才能體現決策的民主化，進而最大限度地實現科學化。究其根源是單一以GDP為主要內容的政績考核觀。因此，應逐步完善符合科學發(fā)展觀的以人為本的政績考核機制，考核內容不能只有經濟增長、行政效率、環(huán)境保護、社會治安、公共設施和教育衛(wèi)生等客觀指標，還應引入社會公眾滿意度等主觀指標，“經濟——社會——生態(tài)——文明”四大維度不能偏廢，把官員績效和政府績效視為激勵相容的有機整體。
（四）房地產新政需審慎客觀評價
繼“新國十條”后，國務院出臺新“國八條”，北京出臺房地產新政（“京十五條”），上海、重慶開始征收房地產稅，還有其他一些地方陸續(xù)出臺房地產新政。短期看無疑都會對高企中的房價形成對沖。但是，正像當年征收燃油稅一樣，很多人懷疑會對汽車市場形成打壓力量，事實上經過短暫的觀望后有能力購買汽車的消費者最終還是沒有因征稅而止步。應該讓房地產市場實行分層競爭，中低收入者分享政策性房源，中高收入者，尤其是高收入者競爭中高端房市。政府著力建設廉租房、經濟適用房等政策性房源，保障中低收入者和“夾心層”，實現居者有其屋是今后政策的重點。對于改善性住房和投資性住房，政府應該放開市場，讓中高收入者博弈。從中國經濟構成看，無論對地方還是中央，房地產業(yè)未來很長一段時間都是支柱產業(yè)，上下游的房地產金融服務業(yè)、土地市場、建筑業(yè)市場、旅游餐飲等高低端服務業(yè)，直接關系到經濟增長、財政收入和就業(yè)的穩(wěn)定。房地產新政能否從根本上遏制房價上漲還有待進一步考察。對房價與土地財富問題，以及房價與中低收入住房問題的關系必須有冷靜而清晰的認識。
