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中國城鎮(zhèn)住房制度改革回顧、國際經(jīng)驗與啟示
一、中國城鎮(zhèn)住房制度改革歷史回顧
經(jīng)過不斷的探索和努力，中國城鎮(zhèn)住房制度改革經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)、計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的不同體制。在不同的歷史階段，由于承擔(dān)不同的調(diào)控和保障任務(wù)，中國城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了“公有制（公有共用）”、“半市場化”和“市場化”階段。
（一）住房制度改革前城鎮(zhèn)住房供應(yīng)制度
新中國成立之初，中國城鎮(zhèn)住房制度和政策設(shè)計主要是照搬蘇聯(lián)做法，甚至有些住房連建筑風(fēng)格都有非常濃厚的蘇式色彩，實施“國家投資、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配、以租養(yǎng)房”的公有住房實物福利分配制度。城鎮(zhèn)居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統(tǒng)一按照國家的基本建設(shè)投資計劃進(jìn)行住房建設(shè)，住房建設(shè)資金的來源90%靠政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住。這種分配模式是在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)體制和較低消費層次上，滿足城鎮(zhèn)居民基本住房需求的主要途徑。但是，由于租金低廉，無法維持正常的房屋維修；住房建設(shè)投資有限，居民居住條件改善緩慢；同時，分配制度也造成了苦樂不均和不公平。而且，到改革開放前，城鎮(zhèn)居民人均住房面積從新中國成立初期的45平方米降到了1977年的不足4平方米。
（二）公有住房分配體制改革
1978—1985年,我國政府進(jìn)行了優(yōu)惠公房出售和補貼出售住房試點，所有權(quán)讓渡，即“補貼出售”或“有限產(chǎn)權(quán)出售”公房，突破了公有住房不能出售給個人的限制。1980年,中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會議匯報提綱》，正式提出實行住房商品化政策。
1991—1993年是我國城鎮(zhèn)住房制度改革的第二階段,在這一階段,我國城鎮(zhèn)住房制度改革取得了重大突破和實質(zhì)性進(jìn)展,結(jié)束了一段時期以來的徘徊局面,進(jìn)入了全面推進(jìn)和綜合配套改革的新階段。這一階段的改革主要體現(xiàn)在形成了以“售、租、建”等多種形式推進(jìn)房改的思路,提租制度成為改革重點。低租金是舊住房制度的主要特征,是造成修繕資金不足、租不養(yǎng)房、住房資金無法形成投入產(chǎn)出良性循環(huán)的根源,導(dǎo)致了住房分配的不均。1991年,全國第二次房改工作會議確定了“租、售、建并舉,以提租為重點”的租金改革原則,逐步提高公有住房租金成為房改的重要內(nèi)容,提租制度成為人們關(guān)注的焦點。1993年第三次房改工作會議改變了第二次房改會議確定的思路,代之以“以出售公房為重點,售、租、建并舉”的新方案，然而以低價售房來甩掉提租的包袱又產(chǎn)生了新的社會不公。
1994年7月,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》,標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)入第三階段,即深化和全面實施階段。該決定確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度,實現(xiàn)住房商品化、社會化；加快住房建設(shè),改善居住條件,滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長的住房需求。房改的基本內(nèi)容可以概括為“三改四建”，決定建立住房公積金制度。在這一階段,改變計劃經(jīng)濟(jì)體制下福利性的舊體制,建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的住房制度是貫穿始終的主旋律。
（三）城鎮(zhèn)住房制度市場化改革
1998年6月，全國城鎮(zhèn)住房制度改革與住房建設(shè)工作會議在北京召開，確定了要堅持住房的商品化和社會化，并發(fā)布了住房改革歷程中里程碑意義的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，正式提出了新的以住房市場為基礎(chǔ)的城市住房政策框架，主要包括：為高收入者提供市場化住房，為中等收入者提供經(jīng)濟(jì)適用房以及為低收入者提供廉租房。按照改革設(shè)想，70-80%的居民住房應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)適用住房，最低收入者和高收入者住房分別為10%左右。1999年4月，國務(wù)院發(fā)布《住房公積金管理條例》，2002年3月國務(wù)院修訂后發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于修改<住房公積金管理條例>的決定》。
《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》實施以后,我國房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展,但與此同時房價過快上漲也引發(fā)了一系列社會問題,住房問題日益突出,我國政府開始加強宏觀調(diào)控,2003年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》。2005年3月26日,為了對房價問題“加以全局性控制”,國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（老“國八條”）,就穩(wěn)定房價提出八條意見。我國城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)入房地產(chǎn)市場調(diào)控階段,在這一階段,住房難和房價問題成為社會方方面面關(guān)注的焦點。2005年4月27日，國務(wù)院常務(wù)會議提出了八項“關(guān)于加強房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施”（新“國八條”）。2005年5月11日，國家七部委聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》（“七部委八條”）。
為了應(yīng)對住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、住房分配差距過大、住房價格上漲過快等突出矛盾，政府多次出臺針對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控措施，以保持市場平穩(wěn)健康發(fā)展。從2006年的“國六條”，到2007年的“24號文”，再到2008年的“國十三條”、2010年出臺的“國十一條”，以及近期的“新國十條”、新“國八條”等等，無一不體現(xiàn)了政府對房地產(chǎn)市場認(rèn)識的深化和發(fā)展思路的調(diào)整。
二、城鎮(zhèn)住房制度的國際經(jīng)驗和啟示
解決住房問題一直受到各國政府的重點關(guān)注，被放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障的重要位置。自20世紀(jì)初以來，很多國家為了提高國民的居住水平，對住房保障制度進(jìn)行了一些有益的探索，建立了較為完善的住房保障制度。研究這些國家成功的住房保障政策經(jīng)驗，對解決我國城鎮(zhèn)居民的住房問題有重要啟示。
（一）日本的住房保障政策經(jīng)驗
日本的住房保障起步晚但發(fā)展很快。日本人口密度大且相當(dāng)集中，地價高，住房問題較突出?？傮w上講，日本政府的住房政策目標(biāo)是為中低收入居民家庭解決基本住房問題，政府的資助則主要體現(xiàn)為向中低收入居民家庭提供廉租房和政策性住房融資。在住宅的供給中政府的支持方式主要有三種：設(shè)立“住宅金融公庫”為居民個人建造或購買住房提供低息貸款；通過財政補貼來建設(shè)廉租房；設(shè)立“住宅公團(tuán)”為工薪階層提供住宅和宅基地。其中，住宅公團(tuán)是為了解決中高收入者住房問題，廉租房重點解決貧困人口的住房問題，而住宅金融公庫扶持的對象主要是中低收入群體，承擔(dān)著住宅資金融通的職責(zé)。政府通過財政金融資金支持居民建造或購買的住房超過居民住房的40%。住宅金融公庫是政府為居民住房提供金融支持的機構(gòu)。作為政策性金融機構(gòu)，住宅金融公庫的資金主要來源于政府的財政投融資資金（包括社會保障制度閑置資金、郵政儲蓄資金和簡易生命保險資金等）、發(fā)行住房債券的資金、財政低息貸款等。住宅金融公庫為居民購買或自建住房提供長期低息貸款，利率比商業(yè)銀行貸款低30%，利息差額由財政承擔(dān)，貸款的償還期最長可達(dá)35年。住宅金融公庫扶持的借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。同時，日本許多大企業(yè)為了防止人才流失，還建立了特有的“企業(yè)內(nèi)貸款制度”，為本企業(yè)內(nèi)部員工建造或購買住房提供低息貸款，手續(xù)簡單，利率較低且固定（一般為3%）。到上世紀(jì)末，日本居民住房問題基本上得到了解決，政府開始調(diào)整住房保障政策，自1999年后日本將住宅公團(tuán)轉(zhuǎn)型為只對民間住宅建設(shè)提供服務(wù)的機構(gòu)，2006年又將住宅金融公庫改名為住宅金融支援機構(gòu)，停止直接發(fā)放住房貸款，主要對民間金融機構(gòu)的居民建房、購房貸款開展擔(dān)保服務(wù)。
（二）德國的住房保障政策經(jīng)驗
“二戰(zhàn)”后，德國為了解決居民住房嚴(yán)重短缺問題，建立了廣泛的住房保障制度，包括公共住宅制度、房租補貼制度和住宅儲蓄制度等。其中，住宅儲蓄制度是一種普遍采用的住房信貸合作制度，它通過住宅互助儲金信貸社實施。住宅儲蓄制度的主要特點體現(xiàn)在：（1）固定利率、低息互助。凡加入住宅互助儲金信貸社的社員，必須履行先儲蓄后貸款的義務(wù)，當(dāng)儲蓄達(dá)到所需貸款額的40～50%時，才有資格得到貸款。社內(nèi)的儲蓄和貸款利率獨立于德國資本市場，采用長期穩(wěn)定的低存低貸固定利率制度。（2）住宅儲蓄獎勵。政府對中低收入的住房貸款者根據(jù)儲蓄額進(jìn)行獎勵，促使他們參加住宅儲蓄。住宅儲蓄獎勵分為儲蓄獎勵和購房獎勵兩種。政府通常向住宅互助儲金信貸社發(fā)放無息建房貸款，額度通常占社員建房或購房資金的60～70%，有的甚至高達(dá)90%。貸款期限一般在20年左右。此外，政府對住宅價格的有效調(diào)控，是住宅儲蓄制度得以發(fā)展的一個重要外部條件。
（三）城鎮(zhèn)住房保障制度的啟示
日本和德國有關(guān)住房保障制度的政策目標(biāo)、分類供應(yīng)和住房金融等諸多實踐經(jīng)驗，為解決我國“夾心層”居民的住房問題的財政金融政策提供一些借鑒和啟示，比如：由于市場機制固有的缺陷以及住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，中低收入群體的住房問題無法依靠市場機制來解決，政府在推動住房制度商品化、社會化的同時，應(yīng)支持“夾心層”居民解決住房問題，資金支持是關(guān)鍵，而政策性住房金融制度（包括融資、擔(dān)保和公積金制度等）在住房保障制度中發(fā)揮著十分重要的作用。
三、幾點思考
西方國家解決住房問題不是一蹴而就的，需要走過幾十年甚至上百年的漫漫長路。中國目前的城鎮(zhèn)住房問題主要集中在中低收入階層買不起房，而租房市場尚不完善。其中既有中國人的“居者有其屋”傳統(tǒng)意識，又有租房有效供給不足的原因。背后還有一個關(guān)于住房金融、財政支持的問題。
（一）政府應(yīng)重點構(gòu)建健康的房地產(chǎn)市場
城市發(fā)展有內(nèi)在的自然淘汰規(guī)律，到了一定階段，會自動“擠出”一部分不適合在大一級城市生活的人。房地產(chǎn)市場作為支柱產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該尊重市場規(guī)律，應(yīng)重點依靠完善市場機制，同時也要發(fā)揮政府作用。
不同于商用房地產(chǎn)市場，居住類房地產(chǎn)市場是房地產(chǎn)市場中風(fēng)險最集中、穩(wěn)定性最差的，須由政府調(diào)控。同時，應(yīng)分類解決不同收入階層的住房問題，改善類和奢侈類住房應(yīng)該完全市場化，但中低收入階層、尤其是“夾心層”群體需依靠政府組織來保障基本居住需求。兩類住房問題的實質(zhì)是正確處理政府與市場邊界的關(guān)系，發(fā)揮“兩只手”的不同作用。如果沒有市場化機制，完全靠政府調(diào)控，會扭曲要素價格，干擾市場化進(jìn)程。完全的市場化機制，也會有壟斷、信息不對稱、公共品、外部性等問題，政府調(diào)控也是房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、彌補市場失靈所必需的。
除了發(fā)揮市場機制作用外，政策性金融或擔(dān)保體系對完善住房市場尤其關(guān)鍵。政策性金融或擔(dān)保體系較之政府直接投入，存在不對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生直接影響、針對不同的家庭采取不同的優(yōu)惠政策、政府資金負(fù)擔(dān)也相對輕等特點。完善政策性融資或擔(dān)保體系，關(guān)鍵要解決好資金來源、科學(xué)制定優(yōu)惠政策以及嚴(yán)格且法制化管理。第一，保障充足的資金來源?？紤]到政策性融資和擔(dān)保原則上是有償使用，可以考慮動用國家現(xiàn)有的儲備或積累資金，如住房公積金及其他可用資金等。在使用中輔以適當(dāng)?shù)馁N息，這些資金用在住房政策性融資上的收益性與安全性是應(yīng)該可以得到保證的。第二，要科學(xué)制定優(yōu)惠政策。其一是要規(guī)定進(jìn)入門檻，要嚴(yán)格限制高收入家庭進(jìn)入。其二是利用政策性融資和擔(dān)保購房的面積要限制，例如人均50平方米左右。其三應(yīng)規(guī)定任何個人一生中只有一次享受的機會。其四是對于可以享受政策性融資和擔(dān)保的家庭，要根據(jù)不同的家庭情況確定優(yōu)惠政策，可以分為若干個檔次，有的只是提供擔(dān)保，融資中也應(yīng)根據(jù)情況在利息和期限上分為若干個檔次。這里的家庭收入情況怎么確定，也是一個復(fù)雜的問題。例如，同樣的收入水平，在不同的城市其購房能力是不同的。我認(rèn)為可以用家庭月收入與當(dāng)?shù)仄胀ㄉ唐贩康木鶅r比作為指標(biāo)，根據(jù)比例大小確定優(yōu)惠措施。第三，嚴(yán)格的法制化管理是政策實施的根本保障。政策性融資首先是政策性的，它屬于政府與市場的交接點，不嚴(yán)格管理則很容易被扭曲，這方面的教訓(xùn)很多。因此，對政策性融資機構(gòu)的管理要嚴(yán)格且法制化。優(yōu)惠政策法制化，也就是說，什么人不能進(jìn)入，什么情況下只能提供擔(dān)保，針對什么家庭情況提供什么樣的融資（利息及期限等），以及如何處理相關(guān)程序等問題均應(yīng)在法律中明確規(guī)定。要公開管理制度且加大宣傳力度，讓全體居民都了解，申請者可以依法維護(hù)自身利益。
（二）提倡“人人有房住”，而不是“人人有住房”
根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)據(jù)，2007年底全國城鎮(zhèn)人均住宅面積為27.1平方米；同時，按照住建部2004年《全面建設(shè)小康社會居住目標(biāo)》，到2010年城鎮(zhèn)住房的小康標(biāo)準(zhǔn)為人均30平方米。城鎮(zhèn)住房供需矛盾的原因一方面是供給不足，另一方面是需求的結(jié)構(gòu)性矛盾。很大一部分改善性需求和投資性需求擠占了合理需求，造成價格虛高。但是，從城鎮(zhèn)居民的需求看，對房屋自有率要求太高。以住宅自有率最高的日本、美國等發(fā)達(dá)國家看，其住宅自有率長期以來也只保持了60%，或者略高，剩下的則靠租賃。因此，逐步改變傳統(tǒng)思維，租房應(yīng)對過渡期的房屋短缺問題。同時，應(yīng)學(xué)習(xí)日本公營住宅和公團(tuán)住宅經(jīng)驗，由政府提供更多的出租房保障供給。
（三）保障房短期以“補磚頭”為主，長期“補人頭”為主
國際經(jīng)驗表明，“二戰(zhàn)”后發(fā)達(dá)國家的住房政策主要是供給方補貼，即“補磚頭”，但從總體趨勢看，已由供給方補貼向需求方補貼轉(zhuǎn)型?？山梃b發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，改進(jìn)補貼方式，提高補貼效率。一方面，除了政府直接出資外，還應(yīng)結(jié)合稅收、金融、規(guī)劃等手段，實現(xiàn)資金來源多元化。通過稅收補貼、貸款利率補貼等形式，對保障房建設(shè)提供政策優(yōu)惠，激勵私營部門提供保障房。中央政府、地方政府和私營部門、社會部門應(yīng)密切配合，中央政府主要負(fù)責(zé)制定政策，保障財政投入，地方政府負(fù)責(zé)具體實施，并調(diào)動其他部門積極性。另一方面，長期看，當(dāng)住房供需矛盾逐漸緩解時，政策重點應(yīng)以“補人頭”為主。比如，針對需求方設(shè)計租房券等工具降低中低收入家庭租、住成本。中國的地區(qū)差異很大，“補磚頭”和“補人頭”在各個時期應(yīng)有側(cè)重，互為補充，不能“一刀切”，各地應(yīng)有差異。
（四）保障房供應(yīng)應(yīng)“建”與“管”并重
從保障基本人權(quán)和提高社會福利角度講，為低收入群體供應(yīng)保障性住房政府責(zé)無旁貸，關(guān)鍵是政府在其中究竟起什么作用。完全靠政府自建、自管不是明智選擇。政府應(yīng)致力于完善制度，更多地撬動社會力量共同推動保障房建設(shè)。為什么呢？首先，完全依靠政府力量，財政可持續(xù)問題令人擔(dān)憂，而且“建”與“管”不分離易引發(fā)道德風(fēng)險。因此，應(yīng)通過完善政策支持一些非營利組織積極參與保障房建設(shè)與管理。其次，保障房建設(shè)需要有低收入群體參與決策，否則不能貼近他們的真實需求。再次，保障房建設(shè)的合理規(guī)模是以城鎮(zhèn)人口為基數(shù)，還是以常住人口為基數(shù)，必須因地制宜。最后，重視一些配套制度建設(shè)，擴大保障房建設(shè)的資金來源。比如，新批準(zhǔn)的房地產(chǎn)市場項目必須配套建設(shè)一定比例的保障房；再比如，可借鑒美國經(jīng)驗，對居住賓館等特殊消費收取一定比例的保障房基金。必須重點指出的是，保障房的進(jìn)入壁壘和退出機制必須嚴(yán)格、合理，否則會背離保障房供給制度的初衷。
