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簡析美國國債及其動向
一、美國國債上限的歷史回顧
1917年，美國國會通過立法決定了國債的限額發(fā)行制度。該年，美國實施 “第二次自由債券法案”，其出臺背景是美國政府通過融資參與第一次世界大戰(zhàn)。該法案對美國財政部發(fā)行國債做出總量限制，并在之后的20年里分別對長、短期國債數(shù)量做出限制。1939年，美國國會廢除了長、短期國債的數(shù)量限制，但繼續(xù)實行對公共債務的總量限制，從而使財政部能靈活地管理國債并對各類債務進行期限搭配。1941年至1945年，美國國債上限被限制在3000億美元。二戰(zhàn)結束后，其國債上限下降，一直到1962年才接近3000億美元的水平。
美國國債上限的根本目的在于對政府的融資額度做出限制，防止政府隨意發(fā)行國債以應對增加開支的需要，避免出現(xiàn)債務膨脹后“資不低債”的惡果。債務上限也確定了國會和政府所承擔的財政義務，使政府在赤字條件下也能借入資金。
自1962年3月以來，美國已經74次提高了債務上限，國債的GDP占比不斷提升。從2001年算起，美國提高國債上限的次數(shù)也高達10次。金融危機的爆發(fā)迫使美國政府赤字大幅度上升，國債紀錄屢創(chuàng)新高。2008年至2010年，國債上限分別為10.61萬億美元、12.10萬億美元和14.29萬億美元。
在最近一次，即2010年2月獲得了國會賦予的增發(fā)權利后，美國政府舉債速度再次加快：2010年9月30日，美國聯(lián)邦政府債務余額為13.58萬億美元，GPD占比約為94%；同年底一舉突破14萬億美元；2011年2月22日，發(fā)債余額僅剩2180億美元；5月16日，終于觸頂，開創(chuàng)歷史新高。
二、美國國債上限觸頂?shù)挠绊?BR> 加劇了美國政府的融資困境。財政部長蓋特納認為，有關國債上限的紛爭所引起的風險非常高。據(jù)他估計，由于財政收入增加速度低于政府支出速度，在目前的美國國債法定上限的制約下，最遲到7月8日，美國政府將無力發(fā)行新的國債，部分機構可能被迫中斷工作。雖然美國政府可能利用一些方式增加政府支付能力，如使用現(xiàn)金結余，使用放在聯(lián)儲局的存款，停止向多個政府信托基金供款，出售政府資產等，但不能從根本上解決無法舉債將面臨的困境。
造成美債市場的恐慌情緒。出于對美國國債違約的憂慮，國際評級機構標普已經在4月份給予其“負面展望”的評價，美債市場價格出現(xiàn)下跌。美財長蓋特納也就此指出，美債觸頂后若不能增發(fā)，其后果對于美國來說可能是災難性的，國債如果違約，勢必引起一場比金融危機更加嚴重的危機。
對全球金融體系的消極影響。美總統(tǒng)奧巴馬于5月15日指出，國債觸頂后若不提升上限，美國經濟將面臨衰退。全球投資者一旦對美國的信譽產生懷疑，認為美國可能會債務違約，全球金融體系將受到嚴重沖擊甚至崩潰。
美聯(lián)儲主席伯南克認為，國會應盡快提高政府債務上限，否則將會產生危及金融系統(tǒng)秩序風險。5月26日，美國聯(lián)邦存款保險公司董事長謝拉·貝爾強烈要求國會調高國債上限以避免政府債務違約。她警告，全球投資者對于美國國債的信心正面臨險境，而這一信心對“美國國內和全球金融穩(wěn)定性”來說都是至關重要的。
國際著名評級公司穆迪表示，如果美國國會關于國債上限的討論陷入僵局，以致美國政府違約的機會越來越高，穆迪將把美國政府的債信評級列入“負面評價”名單中，甚至對其降級。
三、美國國債觸頂?shù)脑?BR> 技術因素。由于美元事實上的世界貨幣地位，其國債實際上也成為世界各國競相購買以獲取穩(wěn)定收益的投資對象。在這種條件下，美國發(fā)行國債雖然是國內部門行為，卻具有世界范圍影響，這與美國以“債務”作為宏觀經濟運行基礎的理念是分不開的。簡單來說，美國政府不能發(fā)行美元，政府融資是通過發(fā)債來實現(xiàn)的。美元是美國聯(lián)邦儲備銀行印刷發(fā)行的銀行券。但是，它不能獨自隨意印刷。美聯(lián)儲必須以購買國債的數(shù)量決定印刷美元的數(shù)量。美國政府向美聯(lián)儲賣出國債，后者向前者提供等額美元。不過，這里的“等額”通常不是面值額度，因為國債具有償付期限和利率，購買價格往往低于面值，兩者之間的差及利率收入即為國債收益。通過這一過程，美聯(lián)儲拿到國債，既可以拿到債券市場上出售獲利，也可以坐收利息；而美國政府也拿到了美元，用于預算支出，維持政府和公共事業(yè)的正常運轉。
在這種運行機制中，國債上限增加就是允許美國財政赤字增加，而財政赤字增加在短期內能刺激需求和增加產出，改善經濟運行狀況。
經濟因素。2007年，次貸危機爆發(fā)，美國金融體系陷入困境。2008年開始，美政府大肆舉債，開始了大規(guī)模金融救助和經濟刺激計劃。2008財年，美國政府赤字為0.455萬億美元，2009年財年，由于推出了金融救助計劃及經濟刺激方案，赤字飆升至1.416萬億美元，GPD占比達到驚人的10%，2010財年，隨著經濟企穩(wěn)，稅收增加以及救助計劃接近尾聲，赤字降至1.294萬億美元，GDP占比降至9.8%。
然而，2010年12月，美國國會通過新的稅收法案，使預算赤字猛然間增加了8580億美元。預計，2011財年，美政府赤字可能達到1.65萬億美元。為平衡預算，美政府只能不斷增發(fā)新債。在這種模式下，國債規(guī)模持續(xù)增加。
戰(zhàn)爭因素。2001年“9·11”事件后，美國進入反恐戰(zhàn)爭階段，先后發(fā)動了阿富汗戰(zhàn)爭（2001年持續(xù)至今）和伊拉克戰(zhàn)爭（2003年）。據(jù)美國國會研究服務機構（CRS）統(tǒng)計，美國為反恐戰(zhàn)爭付出了1.28萬億美元，其中伊拉克戰(zhàn)爭耗資 8060億美元，占比63%，阿富汗戰(zhàn)爭耗資4440億美元，占比35%的資金（另有6%投入不明）。2002年美國成立國土安全部，其直接和間接雇員約為21.6萬人。僅該部門在過去10年中的開支就超過了4240億美元。與此同時，國防經費持續(xù)增加，2010財年已經高達7000億美元，相較于2001年增加了一倍，甚至超過美國政府彈性預算的一半，即整個預算的20%。
結論?？v觀美國國債不斷“膨脹破限”的歷史，可以看出，其成因是復雜的，既有機制因素，也有歷史因素，既有經濟因素，也有政治和安全因素。但總的來說，不斷擴充的政府赤字是美國國債規(guī)模直線上升的最主要和直接的原因。
從圖表2數(shù)據(jù)源自美國財政部網(wǎng)站]可以看出，美國國債規(guī)模與政府盈余呈線性相關關系，當盈余增加時，國債規(guī)模穩(wěn)定，當盈余減少甚至出現(xiàn)赤字時，國債規(guī)模擴大，其擴張速度與赤字擴張速度呈正比。1998財年，美國政府實現(xiàn)了自1957財年以來的首次盈余，達692億美元，1999至2000年的財政盈余分別為1240億美元和2369億美元，此三年財政盈余的GDP占比分別為0.8%、1.4%和2.5%。財政狀況的改善大大降低了政府債務情況，國債的GDP占比在2000年降至34%。在這種情況下，國債上限自1997年提高到5.95萬億美元后穩(wěn)定了數(shù)年。
2001財年，由于反恐戰(zhàn)爭以及大規(guī)模減稅計劃的實施，財政盈余大幅度下降，減至1272億美元，2002財年則直接出現(xiàn)1570億美元赤字，2003財年則達到3770億美元。為應對虧空，國債上限在2002年6月提高到6.4萬億美元，2003年5月提高到7.4萬億美元，2004年11月提高到8.18萬億美元，并最終在2010年2月提升至14.29萬億美元。
四、美國國債上限的當前動向
國債規(guī)模繼續(xù)膨脹的嚴重后果。根據(jù)測算，按目前的舉債速度和赤字增加速度，至2023年美國政府的全部收入將主要用于償付到期債務及利息，而無法用于國防、教育、衛(wèi)生等正常的公共開支。然而，實際情況可能更加嚴峻，因為美國政府觸及債務上限就不能發(fā)行新的債券，無法通過債券市場融資，其支出將全部依靠收入，即稅收和行政收費。如果超出政府收入能力，則只能削減開支，結果就是導致部分政府關門。如果美國大幅度削減開支，一是削弱了公共投資能力，二能降低了政府雇員的消費能力，三是動搖了公眾對美國經濟基礎的信心。具體來說，如果美國政府不能通過債券融資，那么其在金融危機期間通過的部分大規(guī)?；椖棵媾R著下馬的風險，而一些基本社會福利和公共開支如退伍軍人補助、退休金、社會救濟和醫(yī)療保險等領域都會受到影響，甚至會導致政府雇員被遣散、部分公共設施關閉、國家行政系統(tǒng)癱瘓。
國債上限的當前動向。在提高國債上限的問題上，美國政府表現(xiàn)出非常積極甚至強硬的態(tài)度?？偨y(tǒng)奧巴馬呼吁共和黨和民主黨議員支持提高國債務上限，并指定副總統(tǒng)拜登與國會領導人談判，以期達成削減債務和赤字的協(xié)議。
美國財長蓋特納則在5月16日致信國會，為了能夠繼續(xù)籌集資金，財政部將無法全面支付文職退休和殘疾人基金等相關資金，并暫停政府證券投資基金的再投資，以使財政部有余力贖回流通的國債，并發(fā)行新債。在所有特別措施都用盡的情況下，政府將停止或推遲軍人津貼、社會保障和醫(yī)療補助、債務利息以及失業(yè)金的發(fā)放。5月25日，蓋特納以最直接的方式表明了推動美國國債上限提高的決心。他聲稱，“我們的計劃是促使國會通過提高上限，我們的替代方案，還是促使國會通過”。
然而，共和黨主導的眾議院對國債的過度膨脹表示了極大憂慮，并于5月31日以318票對97票的壓倒優(yōu)勢否決了美總統(tǒng)奧巴馬提出的“無條件提高國債上限”的議案。在提案中，美政府擬將債務上限再調高2.4萬億美元，升至16.7萬億美元。共和黨否決白宮提升國債上限的目標很明確，即要求政府大規(guī)模削減赤字。
五、幾點思考
1、美國國債不會無限制增加
從美國立法機制來看，國債發(fā)行最終要受到國會制約，不會無限制增加。但是，在國債發(fā)行上限的問題上，主導國會眾議院的共和黨與總統(tǒng)奧巴馬的民主黨有著明顯分歧。共和黨認為只有簽訂長期協(xié)議，削減政府開支，包括削減醫(yī)療保健項目及社會保險制度計劃，才能同意提高上限；民主黨則希望加稅來增加政府收入以降低赤字，從而改善財政狀況并提高國債上限，但被共和黨拒絕。
2、美國國會兩黨最終會達成妥協(xié)
從現(xiàn)實情況看，美國無法承受國債無限增加的嚴重后果，也不可能坐視政府陷入融資困境導致國家行政和公共服務系統(tǒng)癱瘓。無論共和黨還是民主黨在這一點上都是有共識的。共和黨反對“無條件增加國債上限”主要是基于政治考慮，即迫使民主黨在醫(yī)保、社保、金融監(jiān)管等領域做出讓步。因此，在雙方做出適當讓步后，國會兩黨最終會達成妥協(xié)，提高國債上限。
3、美國國債違約風險應在可控范圍之內
首先，雖然債券市場對美債的違約憂慮在增加，但是就全球資本市場范圍來考察，優(yōu)于美國國債的投資選項并不多，因此大規(guī)模拋售美國國債造成擠兌壓力的可能性不大。其次，美國國債在實質上是由美國政府的未來收入（包括稅收和其它收入）作為抵押保證的，只要美國經濟運行平穩(wěn)，其國債的償付能力也是穩(wěn)定的。第三，美國國會兩黨的最終妥協(xié)將提升國債上限，恢復政府融資能力，足以保證以往國債的本息償付。
4、美國國債上限提升或對中國構成一定壓力
國債上限提升雖然會緩解政府的融資困境，但是也同時加大債務總體規(guī)模和償債負擔，尤其是國債利息的支付壓力，即意味著美國政府將向國債持有者支付更多的利息。根據(jù)奧巴馬政府年初提交的預算報告，2011財年美國國債凈利息支出為2070億美元，到2017財年將升至6270億美元。如果國債上限提高，那么利息支出將更高，甚至成新發(fā)國債所獲融資的主要消耗原因。對此，美國智庫彼得森研究近期提出，對美國金融資產的境外持有者開征30%的收益稅。鑒于中國擁有7%的美國國債總量，雖然此建議未必會獲得美國國會支持，但中國也必須謹慎對待，適當調整外儲配置。
