AFDI動態(tài)
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關(guān)于新時期完善我國人口管理戰(zhàn)略的思考
一、我國人口變化對經(jīng)濟的影響
無論是絕對收入假說、相對收入假說、持久收入假說還是生命周期假說，雖然不同理論認(rèn)為人口變化對經(jīng)濟影響的作用方向不同，但總是集中在儲蓄率、經(jīng)濟增長、國際資本流動、貿(mào)易收支等幾個方面。
（一）人口總量增加對經(jīng)濟的影響
中國傳統(tǒng)文化和特殊的外部發(fā)展環(huán)境導(dǎo)致了新中國成立后人口迅猛增長。隨著醫(yī)療衛(wèi)生水平的不斷提高，中國人口變化首先是死亡率的下降，接著是生育率的下降,人口規(guī)模的增長則是先加速而后減速。之后，中國采用最為成功的計劃生育政策，快速地降低了人口總數(shù)。西歐用一個多世紀(jì)才使婦女由1850年平均生5個孩子降到1950年的2.5個；中國只用了30多年時間就把原來平均生6個孩子降到略低于2個。隨著人口總量增加，人均支配資源減少，并出現(xiàn)了一系列其他問題。更為嚴(yán)重的是，出現(xiàn)所謂的“人口詛咒”，即總量巨大的人口可能是經(jīng)濟發(fā)展的制約因素而不是動力源。
（二）人口老齡化對經(jīng)濟的影響
人口老齡化不完全是挑戰(zhàn)，老齡化趨勢也蘊藏機遇。首先，不能把老年人看成社會負(fù)擔(dān)。自古以來，中國是一個尊重老人的國度?！凹矣幸焕?如有一寶”是對老年人社會價值的高度贊譽。其次，人口老齡化趨勢對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式形成內(nèi)在動力。30多年的“人口紅利”，意味著供給充足的廉價中青年勞動力為中國經(jīng)濟保持長足發(fā)展提供了豐富的人力資源。與之相伴隨的是，企業(yè)缺乏創(chuàng)新動力，僅僅依靠勞動和資本要素投入即可較為輕松地獲得豐厚的人口結(jié)構(gòu)紅利。但是，數(shù)量型人口紅利的增長路徑是不可持續(xù)的，中國亟需轉(zhuǎn)變?yōu)橐源罅縿?chuàng)新型人口為核心的人力資源強國，更多地凸現(xiàn)素質(zhì)型人口紅利。再次，人口老齡化也對中國的人口公共管理政策提出了挑戰(zhàn)。最后，人口結(jié)構(gòu)變動導(dǎo)致勞動力成本上升。其積極的一面是促使企業(yè)轉(zhuǎn)向替代勞動力投入的資本投入，更為重要的是一些企業(yè)不再局限于數(shù)量擴張的路徑依賴，轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)，有利于整體經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時，勞動者收入增加會提振消費動力。其消極的一面是低價消費的人力資源回歸勞動價值將導(dǎo)致企業(yè)用工成本上升，構(gòu)成通貨膨脹的助推因素。
（三）人口流動對經(jīng)濟的影響
人口流動是生產(chǎn)要素的再配置。城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟差異大是人口流動的根本原因。勞動要素價格均等化是一個長期過程，而適度的人口流動能夠為城鎮(zhèn)化進程提供豐富的人力資源。隨著城市化進程加快，城市里的分工將越來越細(xì)化，對外來務(wù)工人員的需求將會穩(wěn)定增加，如家政、建筑、物流等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)對外來務(wù)工人員的需求將有增無減。同時，流動人口中的農(nóng)民工群體能夠在城鄉(xiāng)之間傳遞信息和知識，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的有效溝通。沒有充足的外來務(wù)工人員，城市功能將受到負(fù)面影響，正常的工作和生活都將受到挑戰(zhàn)。當(dāng)然，過多的人口流動會對城市公共服務(wù)能力和公共管理能力提出一定的挑戰(zhàn)，尤其威脅到一個城市的人口綜合承載能力。但是，衡量一個城市的人口承載能力不能完全依據(jù)生態(tài)、水、環(huán)境等自然因素，還應(yīng)該綜合考慮經(jīng)濟和社會發(fā)展?jié)摿Α?BR> 二、人口管理的國際經(jīng)驗
許多發(fā)達(dá)國家比較重視通過移民吸引優(yōu)秀人才為本國經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，應(yīng)該都有比較完善的海外移民管理制度。一般而言，發(fā)達(dá)國家不會限制國內(nèi)人口流動，但有不同形式的登記制度。而且，其基本公共服務(wù)能夠覆蓋全體居民，有著完善的人口信息管理系統(tǒng)。主要管理理念是依靠市場加法制手段。
（一）美國的流動人口和移民政策
美國是世界上接收移民最多的國家之一，海外移民增加是美國人口增加的重要原因，移民政策是美國人口管理政策的重要部分。美國人口遷移、流動的比例也一直較高。200多年來，世界上200多個國家和地區(qū)的移民遷往美國。在2000年到2005年的五年內(nèi)，美國經(jīng)歷了有史以來最大的移民潮，共接納了790萬移民。不同階段移民人口的特點與美國不同時期的移民政策直接相關(guān)，美國的移民政策直接影響美國人口增長速度、族裔結(jié)構(gòu)、人口分布等。
美國的移民法案每五年修改一次，每次都會引起美國社會的動蕩與爭論。2006年5月25日，美國參議院通過了美國20多年來改革力度最大的一項移民法案，主要包括兩方面主要內(nèi)容，一是使美國約1200萬非法移民當(dāng)中的一部分人獲得合法身份；二是加強邊境管理，防止非法入境。法案根據(jù)在美居留時間長短將非法移民分為二個檔次。那些非法進入美國并已經(jīng)在美國居留5年或5年以上的移民，將被允許留在美國繼續(xù)工作，最終可以獲得永久居留權(quán)乃至成為美國公民。但條件是，他們必須繳納至少3250美元的罰款和相關(guān)費用，補繳稅款，同時學(xué)習(xí)英語；那些在美國居留時間多于2年不足5年的非法移民，必須重新開始申請獲得美國公民身份的漫長過程；那些居留時間不滿2年的非法移民則必須離境。此外，犯有一項重罪或三項輕罪的非法移民，不論居住時間長短，一律遣送出境。
（二）美國的生命登記制度和“社會保障號”
生命事項登記是有關(guān)出生、死亡、結(jié)婚、離婚、生育、領(lǐng)養(yǎng)、遷移以及其他個人生命事件的記錄的總稱，又稱為生命記錄。美國政府對每個人的生命事項進行記錄，形成較完整的登記冊，登記冊在每一個名字旁邊記錄著此人的所有生命事件。一方面，生命登記資料和美國人口普查結(jié)合，可以提供人口管理的數(shù)據(jù)資料；另一方面，公民在申請護照、入學(xué)、就業(yè)、保險等事項時，可以復(fù)印有關(guān)登記資料作為證明條件。
每個公民自出生起就有屬于自己的“社會保障號”（Social Security Number,SSN也稱社會安全號），他們可以憑借其漫游整個美國。美國沒有實行“戶口登記”制度，只進行公民出生和死亡登記。美國的社會保障號制度從1935年羅斯?？偨y(tǒng)當(dāng)政時開始實行，起初只是要求成年人擁有一個自己的社會保障號，但20世紀(jì)80年代美國政府加強了對常住人口的控制和管理，所有人從出生起就必須注冊一個社會保障號。每個美國公民自出生起就必須注冊一個屬于自己的社會保障號，由3個部分9位數(shù)字組成，即區(qū)域、群組和序號。SSN的前二位數(shù)字由郵政地址的郵政編碼確定：在每一地區(qū)內(nèi)，群組號（中間兩位數(shù)）從Ol到99，但不是按照連續(xù)順序制定；序號（最后4位數(shù)）從0001到9999連續(xù)頒發(fā)。社會保障號由美國社會保障總署（Social Security Administration）頒發(fā)和負(fù)責(zé)管理，居民終生使用。它記錄了個人的各種信息，包括工作、居住、納稅、信謄、獎懲情況等等。即使是一個暫居美國的外國人，也需要申請一個社會保障號。當(dāng)前的編號系統(tǒng)將為美國提供足夠未來幾代人使用的新號碼，因此，當(dāng)一個號碼的持有者死后，其號碼不會重新分配給其他人。
在人口遷移流動管理方面，美國基本遵循了市場規(guī)律，僅僅依靠社會保障號對流動人口進行管理和信息的追蹤。美國人其實沒有一個嚴(yán)格意義上的身份證，但護照和駕照常常扮演身份證的角色，平時公民可以據(jù)此自由遷移流動。社會保障號在美國人口管理上的地位是不可替代的，它幾乎是美國政府進行所有人口管理活動的根本，與此相應(yīng)的信息系統(tǒng)也高度發(fā)達(dá)。存儲社會保障號信息的電腦系統(tǒng)在美國實現(xiàn)了真正意義上的聯(lián)網(wǎng)，各個地區(qū)、行業(yè)、部門都能通過社會保障號去查一個人的情況。總之，使用人口信息網(wǎng)絡(luò)查詢個人信息非常方便。美國的人口管理沒有中國的城鄉(xiāng)差別。公民要遷移和移居某地，只要其生活狀態(tài)符合該城市衛(wèi)生及相關(guān)法律規(guī)定。
美國統(tǒng)計署不惜人力財力，每月對全美國5萬個家庭進行“當(dāng)前人口調(diào)查”。這種動態(tài)性的調(diào)查對研究和各項決策都十分重要，值得我們借鑒。
三、我國應(yīng)對人口變化的思考
我國人口總量增加帶來的勞動力低廉比較優(yōu)勢將逐漸削弱。雖然我國人口出現(xiàn)老齡化趨勢，但是人口紅利仍將持續(xù)較長時間，潛在增長率不會受到實質(zhì)影響而出現(xiàn)明顯下降。人口流動對城市管理具有一定的負(fù)面影響，但城市人口承載力要更多地以經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為主要評價指標(biāo)。提高人口質(zhì)量、儲備人力資本是國家發(fā)展長遠(yuǎn)之計。完善人口管理戰(zhàn)略應(yīng)該在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的基礎(chǔ)上實施教育、醫(yī)療衛(wèi)生、戶籍制度、就業(yè)等公共政策的綜合改革。
（一）靜觀人口老齡化趨勢，把握發(fā)展機遇
從世界人口發(fā)展歷史看，人口老齡化具有巨大慣性，短期內(nèi)是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。一方面不應(yīng)該視老年人為社會負(fù)擔(dān)。在人生的不同階段，體力、智力發(fā)展是不平衡的。“老齡社會”也孕育著巨大商機，與老年人相關(guān)的“夕陽紅”消費是撬動內(nèi)需的著力點。另一方面關(guān)鍵是提高人力資本使用效率。如果不考慮技術(shù)進步，簡單放松人口計劃生育政策也不一定能夠緩解人口老齡化壓力。應(yīng)對老齡化的真正有效途徑應(yīng)該是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，通過提高教育質(zhì)量、完善社會保障體系和提高基本公共服務(wù)能力，提高教育部門和生產(chǎn)部門人力資本的使用效率。當(dāng)然，也應(yīng)該論證逐步放開人口計劃生育政策的可行性。
根據(jù)不同地區(qū)和不同發(fā)展階段特點，未來應(yīng)該重點發(fā)展五大類“老年產(chǎn)業(yè)”：一是老年用產(chǎn)品領(lǐng)域，指以老年人為主要消費對象的各種商品。二是老年護理和生活服務(wù)領(lǐng)域，如康復(fù)、養(yǎng)生、老年門診、臨終關(guān)懷、鐘點工等，分居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老兩大市場。三是老年住宅和養(yǎng)老設(shè)施領(lǐng)域，包括退休者住宅小區(qū)、老人公寓、老年社會福利院、養(yǎng)老院、護老院、護養(yǎng)院、敬老院、托老所和老年人服務(wù)中心等，以及老年人現(xiàn)有住宅的改造等。四是老年金融、保險領(lǐng)域，包括老年人養(yǎng)老資金及其金融資產(chǎn)的投資管理和各種老年險種等業(yè)務(wù)。五是老年教育、文化、休閑等領(lǐng)域。這五大領(lǐng)域不僅橫跨第一、二、三產(chǎn)業(yè)，而且形成時期和發(fā)展過程也大不相同。
應(yīng)在扶持老年產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，更多地發(fā)揮市場機制作用。應(yīng)客觀面對老齡社會促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展和進一步城市化的積極作用，它能夠帶動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)向縱深發(fā)展，并提升城市功能。一是提供適銷對路服務(wù)。一般而言，中國老人都希望跟子女就近選擇居住地點，即所謂的“分而不離”，設(shè)計小區(qū)時即可考慮容納幾代人同時居住的混合模式，如連體親情住房，能夠最大限度地發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能。同時，還應(yīng)考慮開發(fā)適合健康老人居住的“銀色住宅”。二是完善現(xiàn)代養(yǎng)老體系。隨著現(xiàn)代化進程加快，人口老齡化和功能弱化的家庭養(yǎng)老使得完善養(yǎng)老服務(wù)體系尤為迫切，社會組織和政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。構(gòu)建社會化、專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化的社會養(yǎng)老是一個現(xiàn)代社會所必需的，也是一個現(xiàn)代社會的標(biāo)志。一個文明進步社會一定能夠?qū)崿F(xiàn)“老有所學(xué)、老有所用和老有所養(yǎng)”，發(fā)揮老年人的潛力和智慧，讓他們多為社會做貢獻(xiàn)。充分發(fā)揮社區(qū)功能，完善家庭養(yǎng)老功能。因此，制定針對老年人的產(chǎn)業(yè)政策時，必須結(jié)合老年人特點完善養(yǎng)老服務(wù)體系。
（二）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系
很多發(fā)達(dá)國家人口老齡化與現(xiàn)代化進程同步，而我國卻出現(xiàn)了“未富先老”問題。與此同時，不完善的社會保障體系也是啟動內(nèi)需難的重要因素。由于有后顧之憂，無論是城市居民還是農(nóng)村居民普遍存在“養(yǎng)兒防老”和儲蓄養(yǎng)老的思想，很少提前或超前消費。隨著我國老齡化進程加快，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保體系亟待完善。應(yīng)吸取拉美教訓(xùn)，防止因福利趕超出現(xiàn)“中等收入陷阱”。
有研究表明，截至2009年底，我國60歲以上老年人口有1.67億人，其中1.05億是農(nóng)村老年人，農(nóng)村老年人口規(guī)模是城市的1.69倍；城市老年人口比重為7.97％，而農(nóng)村老年人口比重已超過18.3％，農(nóng)村人口老齡化程度是城市的2.3倍?？傮w來看，我國農(nóng)村人口老齡化將在2011年―2020年快速發(fā)展，2021年―2033年高速攀升，2034年―2060年持續(xù)高位運行。因此，應(yīng)以農(nóng)村為重點構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保體系。一方面要分區(qū)域推進，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)分步實施；另一方面要整合完善社保財政資金，提高資金使用效率。近些年來，各級財政不斷加大社會保障投入力度，尤其是中央財政力度更大。一是制度體系基本健全。擴面工作成效顯著，社會保險覆蓋人群大幅增長。截至2010年，全國享有基本醫(yī)療保障的人數(shù)超過12億人（包括城鎮(zhèn)職工2.19億人、城鎮(zhèn)居民1.85億人和新農(nóng)合8.34億人），是2005年的4倍，基本實現(xiàn)了全民醫(yī)保。二是社保資金規(guī)模成倍增加，財政社會保障投入大幅增加?！笆晃濉逼陂g的資金相當(dāng)于“十五”時期14361億元的2.38倍，年均增長20.4％，高于同期財政支出18.6％的年均增長速度。2011年，民生開支占中央財政支出的三分之二，而其中用于社會保障和就業(yè)支出的占比超四成。
（三）完善統(tǒng)一的勞動力市場
為了規(guī)范流動人口管理，城市公共政策重心應(yīng)該為完善和諧、統(tǒng)一的勞動力市場提供保障。城市的經(jīng)濟規(guī)模、結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是吸納就業(yè)人口的先決條件，同時必須要有與之匹配的公共基礎(chǔ)設(shè)施、適量的就業(yè)崗位。首先，城市必須尊重人才。外來務(wù)工人員也是城市的建設(shè)者和維護者，應(yīng)把他們真正當(dāng)作城市的一員，從根本上改變城鄉(xiāng)、區(qū)域分割的心態(tài)。同時，改變簡單依靠行政手段排斥外來人員的做法，更多地依靠經(jīng)濟手段形成人口合理流動。其次，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，逐步完善和改革戶籍制度。剝離依附于戶籍制度的福利，建立國民信息系統(tǒng)，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建社保體系，逐步實現(xiàn)“同城同權(quán)”。充實身份證相關(guān)信息，以此作為享受居住地福利的條件。再次，以醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等社會保障一體化為基礎(chǔ)完善統(tǒng)一的勞動力市場。最后，政府應(yīng)該完善就業(yè)市場信息平臺，為勞動力合理流動提供公共服務(wù)，讓勞動力有序流動，防止出現(xiàn)“盲流”，達(dá)到提高城市運行效率、完善城市功能的目的。
（四）實施迎接人口轉(zhuǎn)型的綜合改革
必須正視人口規(guī)模變大、老齡化和結(jié)構(gòu)性流動問題，系統(tǒng)、全面地推進綜合改革，破解人口難題。一是合理規(guī)劃城市，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。城市規(guī)劃應(yīng)形成不同的功能區(qū)，政治、經(jīng)濟、文化、教育等不同功能定位應(yīng)該有一個合理的區(qū)域分布。如果資源過分集中，勢必會造成交通擁堵、上學(xué)難、就醫(yī)難等社會、經(jīng)濟問題。應(yīng)該分散核心區(qū)的功能和人口，結(jié)合城市總體發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，通過政策引導(dǎo)本地人口、外來人口在核心區(qū)、次核心區(qū)合理分布。同時，一些流動人口壓力較大的城市，應(yīng)該加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，提高基本公共服務(wù)能力和水平。二是繼續(xù)完善公共政策預(yù)算管理體制。對于一些流動人口較多的城市，公共服務(wù)預(yù)算應(yīng)該考慮把常住人口作為主要因數(shù)。與之對應(yīng)，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，定期或不定期開展流動人口抽樣調(diào)查，動態(tài)把握人口結(jié)構(gòu)變動。三是提高金融體系的彈性。人口結(jié)構(gòu)變動，尤其是老齡化會導(dǎo)致社會的整體融資能力下降和杠桿率收縮。今后，應(yīng)不斷深化金融體系改革，增加直接融資比重，提高金融體系的彈性。除此之外，致力于起點公平的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保改革應(yīng)不斷深化。
